Імплементація міжнародного права в національне законодавство: які уроки варто засвоїти Україні з власного досвіду?

Поліціювання Розслідування Судовий Розгляд Інші юрисдикції Публічне обвинувачення Кримінальний закон Corrections Професійні стандарти Управління Штучний інтелект

Спецпроекти

Процесуальне інтерв'ю Custody Records JustTalk в умовах війни Пріт Барара українською

Про нас Редакційна політика Політика конфіденційності Умови передруку

Авторам

Імплементація міжнародного права в національне законодавство: які уроки варто засвоїти Україні з власного досвіду?

Після початку збройного конфлікту на території України у 2014 році увага до міжнародного права в контексті відправлення правосуддя різко зросла. Розуміння воєнних злочинів і їхніх елементів, відповідальність командирів, імунітети політичного керівництва, доступні механізми правосуддя — ці та інші терміни почали з’являтися не тільки в публічних обговореннях чи оцінці роботи національної системи правосуддя, а й мають бути враховані в законодавстві України.

Аліна Павлюк

12 February, 2025

309

Імплементація міжнародного права в національне законодавство: які уроки варто засвоїти Україні з власного досвіду?

Проте необхідність імплементації міжнародного гуманітарного й міжнародного кримінального права все частіше починає звучати в контексті відносин України з Міжнародним кримінальним судом і ратифікацією Римського статуту, а не потребами ситуації на території України та взятими зобов’язаннями, зокрема за Женевськими конвенціями 1949 року.

5 грудня 2024 року Верховна Рада України ухвалила за основу проєкт Закону України «Про кримінальну відповідальність за міжнародні злочини» (реєстр. № 11538). Ця новина стала неочікуваною не тільки для представників системи правосуддя, але й експертів, адвокатів, громадських організацій, які залучені до сфери забезпечення відповідальності за наслідки збройного конфлікту на території України. Подальша доля цього законопроєкту залишається під питанням, і, судячи з опору, він не має перспектив бути ухваленим. Водночас запропоновані підходи точно будуть корисними для оцінки уроків, які можна винести із цього тексту та вартими врахування в подальших обговореннях ініціатив з імплементації міжнародного права в кримінальне та кримінально-процесуальне законодавство України.

Загальні положення кримінального законодавства України чітко вказують на те, що положення про види злочинів, їх визначення тощо мають міститися лише в Кримінальному кодексі України (частина 2 статті 3 КК України). Підхід, за яким окрема категорія злочинів може бути визначена на рівні самостійного закону, сумнівний не лише з погляду національного законодавства, а й правозастосовної практики.

По-перше, існування двох нормативно-правових актів, які регулюють однакову сферу, прямо суперечить принципу юридичної визначеності за Конституцією України. На практиці таким чином створюється ситуація, яка не дає чіткого розуміння умов притягнення до кримінальної відповідальності. Якщо виникає конкуренція між нормами окремого закону та КК України, то, з однієї сторони, пріоритет у застосуванні матиме спеціальне регулювання за окремим законом, а з іншої — норми КК України мають застосовуватися на практиці як правила загальної дії.

По-друге, навантаження з тлумачення таких положень буде покладено на органи правосуддя. З найбільшим викликом стикнуться суди при застосуванні цих норм, а також визначенні коректної правової кваліфікації. Саме судді першої інстанції при розв’язанні питання про коректність правової кваліфікації та оцінки вчинених діянь також матимуть робити висновок про дію правових норм і їх обґрунтування.

На сьогодні видається логічним, що процес імплементації міжнародного права має продовжуватися через внесення змін до чинних положень Кримінального кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України щонайменше для того, щоб не створювати додаткових законодавчих колізій у роботі системи правосуддя.

Наприклад, 9 жовтня 2024 року до КК України було внесено «командну відповідальність» як принцип, запит на імплементацію якого вже існував тривалий час на практиці. Натомість законопроєкт № 11538 знову повертається до цього принципу, пропонуючи власне суперечливе бачення як окремого складу злочину, що балансує на межі розуміння воєнних і військових злочинів.

Водночас на фоні дискусій про найкращий формат імплементації міжнародного права знову обговорюється варіант ухвалення нового КК України. Проєкт, який перебуває у розробці, може передбачити інші підходи до визначення злочинів і призначення покарання. Водночас його ухвалення в умовах збройного конфлікту, який триває, — малоймовірне.

Окрім цього, у Верховній Раді України зареєстровано законопроєкт «Про внесення змін до Кримінального кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України» (реєстр. № 7290), який уже два з половиною роки не рухається. Попри те, що низку запропонованих ним положень уже було внесено в КК України, серед експертів і представників неурядових організацій існує думка, що доопрацювання цього тексту може бути оптимальним шляхом для подальшої імплементації міжнародного права в національне законодавство.

Практика розслідування фактів найтяжчих міжнародних злочинів в Україні з 2014 року показала, що внесення статей у Розділі ХХ КК України залишилося далеким від стандартів міжнародного права. Імовірно, під час ухвалення КК України у 2001 році важко було передбачити, що останній розділ доведеться колись застосовувати. Тому загальна критика, направлена проти положень Розділу ХХ КК України, оперує такими аргументами:

формулювання найтяжчих міжнародних злочинів не відповідає підходам міжнародного права (наприклад, статті 437 та 442 КК України);
бланкетність статті 438 КК України, яка криміналізує не тільки воєнні злочини, а й усі порушення міжнародного гуманітарного права;
частина воєнних злочинів закріплена в розділі з військовими злочинами (наприклад, статті 433–435 КК України).

За більше ніж десять років розслідування найтяжчих міжнародних злочинів національна система правосуддя України створила власні підходи, які не завжди відповідають міжнародним стандартам. Найбільше питань зараз виникає до українського розуміння злочину агресії. Незважаючи на досить широке розуміння суб’єкта злочину за статтею 437 КК України, спробу його конкретизації в практиці Верховного Суду, сформований підхід суттєво відрізняється від того, що пропонує стаття 8 bis Римського статуту Міжнародного кримінального суду. На фоні дискусій, що тривають навколо створення Спеціального трибуналу щодо злочину агресії, вчиненого проти України, і правової рамки, у межах якої він може функціонувати, визначення злочину за національним правом залишається в центрі уваги як національних фахівців, так і міжнародної експертної спільноти. Пропозиції змін, зокрема законопроєктами № 11538 та № 7290, вводять національне визначення злочину агресії в площину міжнародних підходів і конкретизують розуміння суб’єкта злочину як особи, «яка має можливість фактично здійснювати керівництво політичною чи військовою діяльністю держави…». Водночас, якщо такі зміни будуть ухвалені, за межами правового регулювання залишиться масив підозрюваних та обвинувачених за статтею 437 КК України, провадження проти яких чекають на розгляд у заочному порядку на національному рівні. За офіційними даними Офісу Генерального прокурора станом на 23 грудня 2024 року, кількість таких підозрюваних становить 732 особи.

У разі зміни формулювання статті 437 КК України існує висока ймовірність того, що дії більшості підозрюваних / обвинувачених і засуджених будуть декриміналізовані, оскільки стаття передбачатиме чітке визначення суб’єкта цього злочину. Оскільки зараз стаття 437 КК України містить загальний суб’єкт злочину, при її редагуванні зміни будуть мати зворотну дію в часі відповідно до частини 3 статті 5 КК України, бо частково декриміналізують передбачені діяння. При цьому більшість національних проваджень, які стосуються злочину агресії, має також додаткову кваліфікацію за статтею 110 КК України чи вчинення злочину у співучасті за статтею 27 КК України, що дозволяє ще ширше підходити до оцінки вчинених дій. Тобто по суті, попри те, що на рівні правозастосовної практики в Україні відстоювалися підходи до власного широкого бачення суб’єктів злочину агресії, після внесення змін до статті 437 КК України навіть сформована практика зазнає змін відповідно до міжнародного розуміння злочину.

У цьому контексті потрібно також знайти відповідь на питання, як зберегти зібрані докази в провадженнях і чи вони можуть бути корисними для інших розслідувань. Потенційно таку інформацію можна буде долучити до інших розслідувань через проведення огляду матеріалів, але при цьому потрібно чітко розуміти, у яких провадженнях вони можуть бути використані.

Схожа ситуація на практиці може виникнути і при розслідуванні злочинів за статтею 438 КК України. Найбільше труднощів у практиці проваджень виникає з тим, які саме дії мають бути кваліфіковані як воєнні злочини в межах бланкетної статті кодексу. Пропозиції про внесення змін передбачають конкретизацію складів воєнних злочинів та їх узгодження з переліком за статтею 8 Римського статуту. Це дозволить реалізувати на практиці принцип юридичної визначеності та спростить роботу органів правопорядку. Водночас відкритим залишається питання, як бути з розслідуванням порушень міжнародного гуманітарного права, які не становлять складу воєнного злочину, але фіксуються та досліджуються в умовах збройного конфлікту на території України, який триває. Наприклад, ризик може стосуватися фактів примусової паспортизації цивільного населення на окупованих територіях чи індоктринації дітей, що розслідуються в межах статті 438 КК України та в разі її зміни можуть бути декриміналізовані.

Зокрема, подібна ситуація зі змінами в КК України вже виникла після редакції від 9 жовтня 2024 року. Частина 2 статті 442 КК України була конкретизована щодо вимог прямих і публічних закликів до вчинення геноциду для того, щоб особа могла бути притягнута до кримінальної відповідальності. У попередній редакції статті відповідальність наставала лише за вчинення публічних закликів. Тому на практиці після змін склалася ситуація, що окремі дії осіб були декриміналізовані, що фактично може слугувати підставою для перегляду винесених вироків за цією статтею й правової кваліфікації кримінальних проваджень на етапі досудового розслідування.

Процес внесення змін до кримінального законодавства ускладнюється умовами збройного конфлікту, який триває. Щодня збільшується кількість зареєстрованих проваджень, розслідування яких здійснюється відповідно до правової рамки, чинної на конкретний час. Що частіше змінюються вимоги законодавства, то важче формувати стабільну практику й застосовувати в розслідуваннях, які тривають, положення, що діяли в різний час. Тому процес імплементації міжнародного права повинен мати системний характер, а також втілювати стратегічні рішення з погляду змісту та форми внесення таких змін.

Відсутність принципу командної відповідальності в КК України довгий час вважалася одним із ключових обмежень для дослідження найтяжчих міжнародних злочинів у межах національної системи правосуддя. До внесення змін у жовтні 2024 року як альтернатива цього принципу на практиці при правовій кваліфікації використовувалися правила співучасті (стаття 27 КК України) чи спільного вчинення злочину (стаття 28 КК України). Але надалі варто очікувати, що практика застосування саме командної відповідальності буде активно формуватися в кримінальних провадженнях.

Стандарти міжнародного кримінального права визначають форми вчинення найтяжчих міжнародних злочинів, які не притаманні чи відрізняються від розуміння кримінального законодавства України. Стаття 25 Римського статуту детально розкриває розуміння форми вчинення злочинів, додаючи до індивідуального вчинення злочину віддання наказу, принцип допомоги та сприяння, окреме розуміння співучасті, вчинення групою осіб та інші. Водночас підхід проєкту № 11538 несумісний зі стандартами міжнародного права й недоречний, оскільки пропонує власне бачення адаптації цих положень. Форми участі не визначені в загальних підходах, тому для цієї категорії злочинів залишаються актуальними формулювання за КК України. Водночас окремі форми вчинення злочинів внесені до переліку злочинів (наприклад, стаття 18 «Керівництво вчиненням злочину геноциду») чи опущені при такому визначенні (наприклад, віддання наказу, яке закріплено окремою формою об’єктивної сторони злочину за чинною статтею 438 КК України).

Форми участі мають важливе значення для практики розслідувань найтяжчих міжнародних злочинів, побудови кейсів та оцінки системних фактів. Підхід загальної частини КК України, який застосовується в розслідуваннях зараз, доречний для оцінки дій тих осіб, які безпосередньо вчинили злочин. Натомість правова рамка для розслідування найтяжчих міжнародних злочинів має надавати інструменти для того, щоб оцінити ролі різних осіб в ієрархії виконавців найтяжчих міжнародних злочинів.

Окрім загальних підходів до імплементації міжнародного права, важливе значення має адаптація термінології українською мовою. Чинна редакція статті 438 КК України залишає багато відкритих питань у розумінні об’єктивної сторони криміналізованого діяння. Наприклад, не зрозуміло що мається на увазі під «розграбуванням національних цінностей» або ж чому замість порушення у вигляді «застосування заборонених засобів та методів ведення війни» згадані лише «засоби ведення війни».

Низька якість перекладів текстів міжнародних договорів — ще одна проблема, що впливає на формування практики дослідження наслідків збройного конфлікту на території України. Наприклад, серед форм об’єктивної сторони статті 438 КК України закріплено «жорстоке поводження з цивільним населенням». У практиці кримінальних проваджень у межах цієї кваліфікації визначали різні види насильства, які могли вчинятися. Натомість термінологія Женевських конвенцій 1949 року та додаткових протоколів до них зазначає про такі види насильства, як катування, нелюдське поводження (або «нелюдяне поводження» в українській версії статті 147 Конвенції про захист цивільного населення від 12 серпня 1949 року), спричинення серйозних страждань особі (або «серйозні травми тілу чи здоров’ю» в українській версії статті 147 Конвенції про захист цивільного населення від 12 серпня 1949 року). Український переклад Римського статуту в переліку воєнних злочинів за статтею 8 визначає катування, нелюдське поводження, умисне заподіяння сильних страждань або тяжких тілесних ушкоджень чи шкоди здоров’ю. А законопроєкт № 11538 серед складів воєнних злочинів передбачає таку форму, як «заподіяння тяжкого насильства щодо людини».

Тоді як на рівні національної практики розслідування найтяжчих міжнародних злочинів відсутні єдині підходи до розуміння воєнних злочинів, ситуація може тільки погіршуватися невідповідністю термінології в процесі імплементації. Основне навантаження з тлумачення цих понять покладається на суддів при розгляді кримінальних проваджень. Оскільки провадження щодо воєнних злочинів не доходять до розгляду на рівні Верховного Суду (за десять років тільки одне провадження було розглянуто в касаційній інстанції), практика в таких процесах формується тільки на рівні судів першої інстанції. Відповідно тлумачення будь-яких змін у порядку імплементації на практиці залишається відповідальністю цих судів.

Основні ініціативи та пропозиції щодо імплементації міжнародного права фокусуються тільки на змінах до КК України й не стосуються процесуальних норм. Зокрема, при ухваленні Закону України «Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України у зв’язку з ратифікацією Римського статуту Міжнародного кримінального суду та поправок до нього» від 9 жовтня 2024 року зміни до КПК України мали технічний характер і стосувалися лише включення статті 442-1 КК України до тих положень, які визначають особливості розгляду фактів найтяжчих міжнародних злочинів, а також була видалена примітка до Розділу ІХ-2 щодо меж співпраці України з Міжнародним кримінальним судом. Але як положення міжнародного гуманітарного права, так і стандарти міжнародного кримінального права визначають особливий порядок збору доказів і розгляду найтяжчих міжнародних злочинів.

Щоб посилити спроможність національної системи правосуддя України досліджувати такі факти, імплементація міжнародного права в законодавство України має також включати зміни до кримінального процесуального законодавства та передбачати відповідні обговорення.

З одного боку, така необхідність зумовлена викликами в поточній практиці кримінальних проваджень щодо наслідків збройного конфлікту. Зокрема, щодо проведення слідчих дій в умовах відсутності доступу до місця вчинення злочину, використання інформації з відкритих джерел як доказів, забезпечення ланцюжка передачі доказів тощо. З іншого боку, запровадження механізму універсальної юрисдикції в Україні для дослідження найтяжчих міжнародних злочинів, вчинених поза її межами, вимагатиме від процесів правосуддя на національному рівні відповідності стандартам міжнародного кримінального права.

Як показав досвід України за останні десять років, процес імплементації міжнародного гуманітарного й міжнародного кримінального права в національне законодавство вимагає чіткого бачення та підходу. Швидкі рішення, якими б прогресивними вони не були, не дають ефективного результату й можуть створити додаткові проблеми для системи правосуддя. В умовах, коли за цей час було сформовано практичні підходи до розслідування та оцінки фактів найтяжчих міжнародних злочинів, пропоновані зміни до законодавства мають враховувати й мінімізувати ризики для розслідувань, які тривають. Не можна жертвувати якістю юридичної техніки в цьому процесі на користь оперативного ухвалення рішень. У 2024 році, з ратифікацією Римського статуту, Україна зробила вагомий крок назустріч системі міжнародного правосуддя. Водночас місце самої держави в цих процесах серед світової спільноти може бути визначене якістю національного законодавства й ефективністю роботи системи правосуддя.