(Не)ефективність прокурора: організаційні барʼєри та хімія взаємодії

Поліціювання Розслідування Судовий Розгляд Інші юрисдикції Публічне обвинувачення Кримінальний закон Corrections Професійні стандарти Управління Штучний інтелект

Спецпроекти

Процесуальне інтерв'ю Custody Records JustTalk в умовах війни Пріт Барара українською

Про нас Редакційна політика Політика конфіденційності Умови передруку

Авторам

(Не)ефективність прокурора: організаційні барʼєри та хімія взаємодії

Чи може судове рішення в одній справі розширити уявлення про організаційну роль прокурора в кримінальному провадженні?

Максим Чумак

21 January, 2025

531

(Не)ефективність прокурора: організаційні барʼєри та хімія взаємодії

Велика Палата Верховного Суду нещодавно надала відповідь на це питання[1], виклавши своє бачення завдань процесуального керівництва й організаційної ролі прокурора.

У центрі справи — прокурор, якого притягнули до дисциплінарної відповідальності за бездіяльність через невиконання своїх обов’язків, що призвело до тривалого «простою» розслідування. У провину прокурору поставили те, що він не знав інформацію про місцезнаходження матеріалів кримінального провадження та не реагував належним чином на непризначення керівником органу досудового розслідування слідчого (детектива). Це призвело до нездійснення розслідування в кримінальних провадженнях протягом тривалого строку.

Велика Палата Верховного Суду в цій справі як суд апеляційної інстанції підтвердила законність притягнення прокурора до відповідальності. Цей випадок дозволяє краще зрозуміти не лише проблеми організаційної діяльності прокурора, але й те, як прогалини в правовому регулюванні впливають на оцінку його ефективності.

На перший погляд, рішення суду має індивідуальний характер. Однак його висновки зачіпають фундаментальні аспекти діяльності прокурора в кримінальному провадженні.

Верховний Суд не лише визначив завдання процесуального керівництва[2], але й підкреслив багатофункціональність ролі прокурора, що охоплює як нагляд за законністю, так і розв’язання організаційних проблем у взаємодії з керівником органу досудового розслідування.

Зокрема, суд дав зрозуміти, що прокурор має не лише надавати вказівки, але й за необхідності самостійно ініціювати розв’язання організаційних проблем у розслідуванні, з’ясовувати причини його неналежного проведення та застосовувати пропорційні й обґрунтовані заходи реагування й процесуального впливу.

Проте постає питання: чи має прокурор достатньо повноважень і механізмів для подолання організаційних проблем у кримінальному провадженні? Чи можливо оцінити його ефективність у контексті розв'язання таких питань?

На переконання суддів Великої Палати Верховного Суду, прокурор як процесуальний керівник перебуває в постійній взаємодії з органом досудового розслідування. Ця взаємодія може набувати як процесуальної, так і організаційної форми[3].

Щодо процесуальної взаємодії, то вона є очевидною, оскільки базується на положеннях ст. 36 КПК України, що визначає основні процесуальні повноваження прокурора.

Проте щодо організаційної взаємодії ситуація менш однозначна.

Ця невизначеність посилюється тим, що відповідно до ч. 1 ст. 39 КПК України організація досудового розслідування покладена саме на керівника органу досудового розслідування, який, очевидно, не потребує участі прокурора для здійснення таких функцій. Роль прокурора в цій сфері залишається без конкретизації, лише натякаючи на можливу організаційну функцію, яка насправді не має чітко закріплених меж.

Повноваження прокурора щодо надання письмових указівок керівнику органу досудового розслідування, ініціювання питання відсторонення слідчого (п. п. 4, 8 ч. 1 ст. 36, п. п. 2, 3 ч. 2 ст. 39 КПК України) стосуються скоріше процесуальної діяльності — спрямування розслідування, аніж безпосередньої організації його проведення.

Водночас Верховний Суд зауважив, що організаційна форма взаємодії частіше за все перебуває поза межами кримінально-процесуальних відносин і, як правило, містить елементи адміністративного управління (проведення спільних нарад, створення міжвідомчих робочих груп, аналітична та статистична діяльність). Такі повноваження прокурора прямо не передбачені нормами КПК України, але вони виникають зі змісту статусу й призначення прокурора як процесуального керівника досудового розслідування[4].

Можна зробити висновок, що, на думку суддів, прокурор має повноваження та повинен виконувати організаційну (адміністративну) роль, що виходить за межі традиційних процесуальних повноважень.

Однак такі організаційні повноваження прокурора, як уже зазначалося, не підтримані чіткими правовими нормами, що породжує правову невизначеність.

На моє переконання, взаємодія прокурора й органу досудового розслідування в кримінальному провадженні нагадує хімічну реакцію, де кожен учасник виконує свою унікальну функцію. Прокурор — це каталізатор, який не проводить розслідування самостійно, але стимулює (стабілізує) процес, забезпечуючи його законність і необхідну спрямованість. Слідчий своєю чергою є основним реагентом, що бере на себе всю «хімічну роботу» — збір і перевірку доказів, формування «картини» справи.

Однак, як і в хімії, для ефективної взаємодії потрібні правильні умови. Якщо слідчий працює неефективно, а керівник органу досудового розслідування не виконує своїх обов’язків, прокурор як каталізатор не може компенсувати відсутність необхідних «реагентів» для успішної реакції. Прокурор здатний забезпечити умови для процесу, але не замінити сам процес.

У зв’язку із цим важливо зазначити, що для ефективного виконання своїх повноважень прокурор має покладатися на зрозумілі норми, а не лише припущення, що певні повноваження виникають із його статусу чи призначення.

Це дозволить не лише чітко визначити межі його впливу, а й забезпечить більшу правову прозорість і відповідальність у взаємодії з іншими учасниками кримінального провадження.

На сьогодні взаємодія між прокурором й органом досудового розслідування часто залежить лише від доброї волі та усвідомлення кожним своєї ролі.

У хімії для стабільності реакції потрібен правильний баланс між реагентами, каталізатором й умовами проведення. Так само в кримінальному провадженні ефективність процесу багато в чому залежить від злагодженості дій прокурора, слідчого й керівника органу досудового розслідування.

Проте відсутність чітких правових механізмів, які б регулювали організаційну взаємодію, перетворює цей процес на випадкову реакцію, де ефективність процесу залежить не стільки від системи, скільки від особистих якостей і взаємодії окремих осіб. Попри ключову роль людей у функціонуванні системи, її стабільність і передбачуваність можливі лише за наявності належного правового регулювання.

Наразі прокурор може ефективно співпрацювати з органом досудового розслідування лише за умови наявності «здорового» діалогу та спільного бажання учасників досягти легітимної мети. Це нагадує ситуацію в хімії, коли елементи утворюють стабільну сполуку лише за відповідності всіх умов — концентрації, температури й активності учасників. Якщо ж ці умови відсутні, процес зупиняється або йде в небажаному напрямку.

Отже, нинішня «хімія доброї волі» між прокурором і слідчим органом повинна бути перетворена на системний підхід, де кожен учасник процесу чітко виконує свою роль, забезпечуючи ефективність і справедливість кримінального провадження.

Таким чином, у відповідь на перше питання потрібно визнати, що на сьогодні прокурор не має достатньо повноважень і механізмів для ефективного подолання організаційних проблем у кримінальному провадженні. Хоча законодавство, зокрема ст. 36 КПК України, визначає за прокурором ключову роль у процесуальному керівництві, його повноваження здебільшого обмежуються забезпеченням законності й організацією спрямування розслідування. Водночас організаційні аспекти взаємодії з органами досудового розслідування залишаються недостатньо регламентованими й позбавлені чіткої правової бази.

Водночас прокурор не повинен відповідати за бездіяльність інших учасників кримінального провадження, якщо в нього відсутні ефективні інструменти впливу. Наприклад, ситуація, коли керівник органу досудового розслідування не виконує своїх обов’язків, а прокурор не має законних механізмів для виправлення ситуації, ставить останнього в залежне становище. Необхідність чіткої конкретизації функцій прокурора в організаційній сфері стає очевидною.

У цьому контексті постає питання не лише про повноваження прокурора, а й критерії оцінювання його діяльності, а також обставини, за яких його можна визнати неефективним.

На жаль, сьогодні трапляються випадки, коли прокурора визнають неефективним через те, що він самостійно не провів слідчих дій у кримінальному провадженні, у якому орган досудового розслідування фактично самоусунувся від виконання своїх обов’язків.

З власного досвіду можу сказати, що іноді такі рішення обґрунтовуються тим, що слідчі та процесуальні дії не були виконані ані слідчим, ані прокурором, попри те, що останній має відповідні повноваження згідно зі ст. 36 КПК України. Такі рішення ухвалюються навіть у випадках, коли прокурор ініціював питання про відсторонення слідчого, але отримав відмову від керівника органу досудового розслідування.

На моє переконання, непроведення прокурором слідчих дій не може вважатися підставою для його заміни з мотивів неефективності, адже його функції не передбачають проведення розслідування.

Як зазначено в публікації «The Independence of Prosecutors in Eastern Europe, Central Asia and Asia Pacific» (OECD, 2020)[5], перерозподіл кримінальних проваджень між прокурорами має здійснюватися за суворими, об’єктивними й прозорими правилами. Зокрема, причини передання справи мають бути письмово обґрунтовані, а самі прокурори повинні мати правові засоби для оскарження рішень про передання провадження, якщо вони вважають, що це порушує їхню незалежність.

В Україні наразі відсутні ефективні механізми, які б дозволяли прокурору не лише оскаржити рішення про його заміну через так звану неефективність, але й надати заперечення чи пояснення до ухвалення такого рішення. Це створює ситуацію, коли діяльність прокурора оцінюється без урахування його позиції, не за реальними фактами, а недоліками в роботі інших учасників кримінального процесу, за які прокурор не повинен нести відповідальність.

Підсумовуючи викладене та відповідаючи на друге питання, вважаю, що перед встановленням відповідальності прокурора за невиконання організаційних функцій у кримінальному провадженні слід:

чітко визначити межі організаційної ролі прокурора: законодавчо закріпити обсяг повноважень прокурора в організаційній сфері, щоб уникнути правової невизначеності та забезпечити прозорість його дій у межах досудового розслідування;
розробити ефективні механізми взаємодії з органом досудового розслідування: забезпечити нормативну базу для розв’язання організаційних питань, що враховуватиме реальні можливості прокурора й дозволить уникнути перекладання відповідальності за бездіяльність інших учасників; надати прокурору інструменти, які дозволять йому не лише давати вказівки, але й ініціювати розв’язання організаційних проблем;
забезпечити об’єктивність оцінки діяльності прокурора: оцінювання має базуватися на реальних обставинах виконання його обов’язків, з урахуванням обмежень його повноважень і ролі в кримінальному провадженні; встановити прозорі й зрозумілі критерії оцінювання як процесуальної, так і організаційної ефективності діяльності прокурора, щоб уникнути зведення цієї оцінки лише до відповідальності за неухвалення рішень чи непроведення процесуальних дій;
впровадити процедури оскарження рішень про заміну прокурора: забезпечити прозорість й об’єктивність таких рішень, надавши прокурору право на оскарження, якщо він вважає, що це порушує його незалежність або рішення очевидно несправедливе. Зокрема, передбачити можливість прокурора надавати свої заперечення та пояснення до ухвалення такого рішення.

Запровадження цих змін можна порівняти з подоланням енергетичного бар’єра в хімічній реакції. Коли система не отримує необхідної активаційної енергії[6], реакція залишається в стані застою: компоненти не взаємодіють, а процес не відбувається. Так само і в системі кримінальної юстиції: без прозорих правил і чітких механізмів взаємодії учасники процесу залишаються в невизначеності, що породжує хаос і бездіяльність.

Прозорі норми й зрозумілі процедури — та сама «активаційна енергія», яка запускає організаційний процес. Вони забезпечать упорядковану взаємодію між прокурором, слідчим і керівником органу досудового розслідування. Це дозволить перетворити розрізнені дії на стабільний і прогнозований результат.

Така система стане не лише прозорою та справедливою, але й стійкою до зовнішніх викликів. Кожен учасник процесу отримає можливість реалізувати свою роль ефективно, не побоюючись необґрунтованих обвинувачень чи тиску, що гарантує стабільність і довіру суспільства до правосуддя.

[1] Постанова Великої Палати Верховного Суду від 31 жовтня 2024 року в справі № 990/39/24 (далі — постанова).

[2] Завдання процесуального керівництва в будь-якому досудовому розслідуванні полягають у створенні умов для забезпечення законності досудового розслідування та дотримання прав його учасників, забезпечення дотримання законності суб’єктами, які здійснюють досудове розслідування, з’ясування причин неналежного розслідування та вжиття пропорційних і доцільних заходів реагування й процесуального впливу (пункт 98 постанови).

[3] Пункти 114, 115 постанови.

[4] Пункт 117 постанови.

[5] https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/networks/acn/Independence-of-Prosecutors.pdf

[6] Енергія активації — це мінімальна кількість енергії, необхідна для початку хімічної реакції. Молекули реагентів повинні подолати цей енергетичний бар’єр, щоб розірвати старі хімічні зв’язки й утворити нові. Цей процес є ключовим для успішного перебігу реакції.