Піррова перемога: Резолюція ПАРЄ — публічний ляпас Путіну, а не боротьба з тероризмом

Поліціювання Розслідування Судовий Розгляд Інші юрисдикції Публічне обвинувачення Кримінальний закон Corrections Професійні стандарти Управління Штучний інтелект

Спецпроекти

Процесуальне інтерв'ю Custody Records JustTalk в умовах війни Пріт Барара українською

Про нас Редакційна політика Політика конфіденційності Умови передруку

Авторам

Піррова перемога: Резолюція ПАРЄ — публічний ляпас Путіну, а не боротьба з тероризмом

13 жовтня 2022 року Парламентська асамблея Ради Європи (ПАРЄ) 97 голосами (представниці Італії та Румунії утрималися) ухвалила Резолюцію 2463 (2022) «Подальша ескалація агресії Російської Федерації проти України». Документ є збірною солянкою, інгредієнти якої в підсумковій частині подекуди недостатньо висвітлені у вступі. Приклад цього — оголошення чинного режиму в РФ терористичним.

Катерина Рашевська

18 October, 2022

683

Піррова перемога: Резолюція ПАРЄ — публічний ляпас Путіну, а не боротьба з тероризмом

Передісторія

Розмови про необхідність визнання Росії терористичною державою або ж окремих її представників — осіб / організацій — терористами активізувалися в перші місяці після повномасштабного вторгнення. Водночас ще 16 січня 2017 року Україна звернулася із заявою до Міжнародного суду ООН щодо порушення РФ Міжнародної конвенції про боротьбу з фінансуванням тероризму, а 8 листопада 2019 року Суд вирішив, що має юрисдикцію розглядати згаданий спір, визнавши таким чином можливу залученість Росії до діяльності терористичних організацій^[1]. Одним з приводів для звернення до Міжнародного суду ООН стало збиття поблизу Донецька збройними силами РФ пасажирського літака компанії «Malaysia Airlines», що виконував регулярний рейс МН17.

10 травня 2022 року cейм Литви ухвалив резолюцію, у якій визнав Росію терористичною державою. 11 жовтня 2022 року проєкт схожої резолюції винесли на розгляд у парламенті Естонії. Напередодні, 9 жовтня 2022 року, Президент України Володимир Зеленський закликав міжнародну спільноту визнати РФ державою-терористом.

Терористичний режим у тлумаченні Резолюції 2463

У пункті 13.7 Резолюції чинний російський режим оголошено терористичним. Це означає, що терористичною є не сама РФ як держава, а збіговисько її вищих посадових осіб. На сьогодні в міжнародному праві не існує механізму визнання держави терористичною. Понад те, подібне визнання означало б, що державу потрібно заборонити та ліквідувати: навряд чи принцип суверенної рівності допускає таку владу одних суб’єктів над іншим.

Що стосується режиму, то ані резолюція, ані звіт литовського доповідача Емануеліса Зінгеріса не дає жодного тлумачення цього терміну, а тому окреслити коло вищих посадових осіб, які його уособлюють, неможливо. Таке «мовчання» є умисним розмиттям юридичного терміну та прагненням зловживати його тлумаченням залежно від конкретного політика чи іншого високопосадовця з РФ. На користь такого припущення свідчить те, що у випадку агресії пункт 3 Резолюції чітко називає коло винних осіб: російські політичні партії, які раніше голосували за незаконні рішення, що посягають на суверенітет і територіальну цілісність України та інших країн. Він також передбачає заходи щодо таких осіб: повинні розглядатися та визнаватися як групи та організації, які підтримують зовнішню агресію і тому поділяють всю відповідальність за наслідки такої агресії.

Слід звернути увагу на те, що в тексті Резолюції слово терор та його похідні згадуються лише три рази. Перший раз: невибіркові напади РФ на цивільні об’єкти та цивільних осіб в Україні. Другий: терор російських очільників проти власного населення та переслідування політичної опозиції. Третій: власне визнання режиму терористичним. Жодний з цих випадків у тому формулюванні, що міститься в Резолюції, безпосередньо не дозволяє притягнути винних осіб до відповідальності згідно з чинними 19 міжнародними договорами щодо боротьби з тероризмом^[2].

З тексту Резолюції зникли важливі напрацювання доповідача Емануеліса Зінгеріса. Його міркування про те, що російське керівництво намагається чинити терор, викликаний потенційним використанням ядерної зброї, для досягнення своїх імперіалістичних цілей територіальної експансії, близькі за духом до положень Конвенції про фізичний захист ядерного матеріалу 1980 року, а також Міжнародної конвенції про боротьбу з актами ядерного тероризму 2005 року. РФ — учасниця обох міжнародних договорів, і саме цей факт міг би сприяти введенню обмежувальних заходів щодо неї.

Так само в Резолюції не вистачило місця для згадки про вагнерівців, кадирівців та інших найманців, які сіють терор серед цивільного населення не лише в Україні, але й на Близькому Сході та Африці. Утім, вона була у звіті литовського доповідача. Чи входять ці групи до обсягу терміну «чинний режим», залишається дискусійним питанням не з точки зору здорового глузду, а крізь призму юридичного позитивізму, до якого щоразу вдаватимуться адвокати в ході судових процесів за терористичними справами.

Відповідальність терористичного режиму

Щодо відповідальності терористів, то слід згадати, що на універсальному рівні ФАТФ (Група розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей) розробила дев’ять сетів рекомендацій щодо виявлення, запобігання та припинення фінансування тероризму та терористичних актів. Обмежувальні заходи застосовуються до 1) терористів; 2) тих, хто фінансує тероризм; 3) терористичних організацій і включають переважно санкції щодо активів, фінансових операцій, перетину кордонів, а також положення про міжнародну співпрацю та взаємну правову допомогу. Рекомендації гармонізовані з Міжнародною конвенцією про боротьбу з фінансуванням тероризму.

У контексті «терористичного режиму» слід звернути увагу, що заморожувати активи дозволено лише тоді, якщо вони можуть бути використані для реалізації терористичної діяльності (визначення останньої відсутнє в Резолюції 2463). Конфіскація активів допускається, лише якщо вдається довести їх безпосередній зв’язок з терористичною організацією та/або діяльністю осіб, які вчиняють злочини від її імені. Чи всі активи Росії як держави такі, що спрямовані на фінансування терористичного режиму та його політики, з юридичної точки зору, поза розумним сумнівом, залишається дискусійним питанням.

Окрім того, Рекомендації передбачають винятки з гуманітарних міркувань, а Резолюція 2463 розроблена в наративі «хороших росіян», які виходять у різних регіонах на антивоєнні мітинги, жорстоко переслідуються «терористичним режимом» і самі є його жертвами. Тож очікувати кампанії перепрофілювання російських активів для компенсації жертвам міжнародних злочинів РФ, а також репарацій Україні не слід. Навіть більше, у майбутньому цілком імовірно, що українці та «хороші росіяни» будуть конкурувати за гроші РФ як «рівноправні» жертви терору її режиму.

На міжнародному рівні також ухвалена низка документів ООН щодо заходів боротьби з тероризмом, серед яких резолюції Ради Безпеки та висновки Шостого комітету Генеральної асамблеї. Тоді як Рада Безпеки залишається заблокованою через зловживання правом вето Росією, Комітет — той майданчик, який активно використовує Україна. На його основі можна створювати робочі групи, зокрема і щодо рекомендацій тих заходів, які будуть доречними для протистояння «терористичному режиму» Росії. За аналогією подібну групу або ж спеціального доповідача можна створити також у межах ПАРЄ, інакше Резолюція 2463 залишиться lettre morte.

Слід підкреслити, що через відсутність загальнообов’язкового універсального регулювання заходи щодо боротьби з тероризмом ефективні переважно на національному рівні. Показовою з цього погляду є система, яка складається з чотирьох основних категорій санкцій і діє відповідно до законодавства США. Заходи включають: обмеження зовнішньої допомоги; заборону на експорт і продаж оборонної продукції; контроль над експортом товарів подвійного використання; фінансові та інші обмеження. Ці санкції застосовуються як безпосередньо до терористичної організації, так і до індивідів та держав, які з нею співпрацюють.

Однак США не є членом Ради Європи та не долучалися до ухвалення Резолюції, а тому щодо РФ залишаються діяти лише ті обмеження, які вже були введені у вигляді санкцій за розв’язання агресивної війни, вчинення міжнародних злочинів та інших численних порушень міжнародного гуманітарного права та міжнародного права прав людини. Ці заходи подібні до тих, які містяться в антитерористичному законодавстві, але стосуються лише РФ, а не її соратників. Окрім того, станом на жовтень 2022 року жертви згаданих порушень не зрівняні в статусі з жертвами терористичних атак, а механізм перепрофілювання заморожених активів для справедливої компенсації de facto відсутній.

Терористичний режим при владі

Чинний політичний режим у РФ — не єдиний терористичний у світі. Ще в 1999 році Резолюцією 1267 Рада Безпеки ООН визнала терористичною організацією «Талібан», який з серпня 2021 року остаточно захопив владу в Афганістані після виходу міжнародних сил підтримки миру.

Чи сприяв терористичний статус режиму та санкції проти нього у вигляді замороження й конфіскації активів, персональних обмежень і контрзаходів щодо тих, хто співпрацює з «Талібаном», зменшенню масштабів вчинених ним звірств? Ні. Терористи не працюють на самоті. Без ліквідації цілої системи співучасників і донорів санкції — маленький пшик у просторі насильства, яке триває.

Жодна держава-член ООН не визнає режим талібів як офіційний в Афганістані. Подібне ставлення до режиму в РФ було б не лише логічним наслідком визнання його терористичним, але й дієвим контрзаходом. Невизнання режиму — не тотожне невизнанню держави. Утім, Путін, Лавров, Шойгу та інші більше не будуть вважатися офіційними представниками Росії з усіма юридичними наслідками, зокрема щодо привілеїв та імунітетів. За умови зміни режиму РФ зможе повернутися до міжнародної спільноти.

Замість висновку

Закріплення на регіональному рівні прикметника «терористичний» поряд з режимом у РФ справді є перемогою української дипломатії. Проте, окрім інформаційної та репутаційної, Україна має подолати ворога також у конвенційній війні. Тому перша сфера, де теоретично статус «терористичного режиму» міг би бути корисним, — посилення міжнародної допомоги нашій державі як у вигляді нового постачання зброї, так і фінансової й політичної підтримки.

Друга сфера — фінансово-економічна. «Ми не співпрацюємо з терористами» — означає, що доки РФ має такий режим, доти з нею не можна торгувати, проводити розрахунки, домовлятися про поставки енергоносіїв тощо. Телефонувати російському президенту теж не можна. Але, здається, ця сфера просідає повністю і виключена з обсягу Резолюції 2463. Чому? Бо є поганий режим і є «хороші росіяни».

Третя сфера — невизнання режиму, а тому його виключення з регіональної співпраці загалом. Неможливо ігнорувати РФ у Раді Європи і заслуховувати її позицію в ОБСЄ. Терористичний режим означає kick off з політичного життя Європи повністю. Чи підуть держави на це?

Без конкретного механізму протидії російському терористичному режиму Резолюція 2463 є пірровою перемогою, бо містить більше ризиків і загроз, ніж здобутків.

Продовження будь-яких відносин з терористами (у тому числі в контексті «мирного» врегулювання збройного конфлікту) — це передовсім зневага до міжнародного права. Воно дає зелене світло іншим терористичним організаціям і не запобігає випадкам нових терористичних атак. Окрім того, без чіткого тлумачення, які саме дії перетворили російський режим на терористичний, можна розглядати всі міжнародні злочини РФ як терористичні атаки. Це має негативний вплив на притягнення винних осіб до відповідальності, адже на міжнародному рівні не існує ані єдиної договірної бази, ані судового органу з юрисдикцією відправляти правосуддя над терористами. Як було згадано раніше, з Резолюції не зрозуміло, хто уособлює режим, що також дає простір для уникнення відповідальності. Тож слід почекати, які заходи застосує Рада Європи на виконання Резолюції, і не робити поспішних висновків.

^[1] https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/166/166-20191108-JUD-01-00-EN.pdf

^[2] https://www.un.org/counterterrorism/international-legal-instruments