22 жовтня 2024 року за ініціативою Президента України відбулося засідання Ради національної безпеки і оборони України. Головним питанням, винесеним на обговорення, стала ситуація навколо медико-соціальних експертних комісій (далі — МСЕК). Особливу увагу приділили посадовцям органів прокуратури, визнаним особами з інвалідністю, оскільки останнім часом стрічки новин усе частіше майорять статтями про фальшиві інвалідності таких посадовців.
Результатом проведеного засідання став указ Президента України від 22 жовтня 2024 року № 732/2024, який увів у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 22 жовтня 2024 року «Щодо протидії корупційним та іншим правопорушенням під час встановлення інвалідності посадовим особам державних органів».
Під час засідання голова Служби безпеки України Василь Малюк і міністр внутрішніх справ Ігор Клименко доповіли, що наразі в органах державної влади є багато фактів зловживань і фальшивих інвалідностей посадовців.
Відповідно першим рішенням Ради національної безпеки і оборони України стала рекомендація правоохоронним й антикорупційним органам упродовж місяця після ухвалення рішення вжити заходів реагування щодо виявлення, розслідування та протидії корупційним й іншим кримінальним правопорушенням під час встановлення інвалідності посадовим особам державних органів.
Наступним важливим рішенням Ради національної безпеки і оборони України стала вказівка забезпечити утворення робочих груп із перевірки рішень МСЕК щодо встановлення інвалідності посадовим особам відповідних державних органів.
Очікуваною новиною зазначеного указу стала вказівка про підготовку законопроєкту про внесення змін до деяких законів України й запровадження оцінювання особи з обмеженням повсякденного функціонування, розробленого з метою забезпечення невідкладного реформування системи медико-соціальної експертизи в Україні. Цей законопроєкт має передбачати ліквідацію МСЕК із 31 грудня 2024 року.
Указ також передбачає внесення змін до Кримінального кодексу України та Цивільного процесуального кодексу України, які б визначали голову й членів МСЕК суб’єктами кримінальної відповідальності за незаконне збагачення та відповідачами у справах про визнання необґрунтованими активів (цивільна конфіскація).
Аналіз наявних корупційних ризиків у роботі МСЕК
Сама собою потреба реформувати процедуру проведення медико-соціальної експертизи й отримання в результаті групи інвалідності очевидна. Система застаріла й містить значну кількість корупційних ризиків.
Варто звернути увагу на представлене у 2022 році дослідження Національного агентства з питань запобігання корупції «Топ-10 корупційних ризиків медико-соціальної експертизи щодо встановлення інвалідності»[1], у результаті якого було виявлено такі ризики:
1
Корупційна домовленість на основі особистого контакту заявника із головою чи членом МСЕК.
2
Посередництво посадової особи державного органу в досягненні корупційної домовленості з головою та/чи членами МСЕК.
3
Регіональна співпраця голови та/чи членів різних МСЕК із метою одержання неправомірної вигоди.
4
Посередництво громадян без статусу посадових чи службових осіб у досягненні корупційної домовленості з головою та/чи членами МСЕК.
5
Пришвидшення підготовки лікарем направлення й необхідного пакета документів на МСЕК без ознак їх підроблення за умови отримання неправомірної вигоди.
6
Підготовка лікарем пакета підроблених первинних документів без сприяння в подальшому ухваленні рішення МСЕК.
7
«Комплексна корупційна послуга» — інвалідність «під ключ».
8
Використання паперового документообігу для корупційних зловживань МСЕК.
9
Заволодіння грошовими коштами державного бюджету через МСЕК та учасників бойових дій.
10
Злочинна змова лікарів МСЕК для систематичного вимагання неправомірної вигоди від громадян.
Понад те, перші кроки на шляху до реформування вже були ініційовані представниками правозахисних організацій — УГСПЛ та ГС «Ліга Сильних», які долучилися до розроблення законопроєкту № 11225 «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення процедур проведення медико-соціальної експертизи»[2] від 30 квітня 2024 року.
17 вересня 2024 року Верховна Рада України ухвалила в першому читанні за основу зазначений законопроєкт. Він мав на меті внести зміни до окремих процедур проходження медико-соціальної експертизи. Зокрема, змінами до законів України «Про реабілітацію осіб з інвалідністю в Україні» та «Про реабілітацію у сфері охорони здоров’я» було запропоновано виключити обов’язок особи проходити медичний огляд у МСЕК і передбачено право особи визначати форму своєї участі в засіданні МСЕК (особисто чи дистанційно).
У Законі України «Про реабілітацію осіб з інвалідністю в Україні» було запропоновано встановити обов’язок МСЕК взаємодіяти з мультидисциплінарною реабілітаційною командою, своєчасно ухвалювати рішення про підтвердження стійкого обмеження життєдіяльності та встановлення статусу «особа з інвалідністю» або «дитина з інвалідністю». Також змінами до цього закону передбачено внесення до централізованого банку даних із проблем інвалідності та до електронної системи охорони здоров’я інформації про повнолітніх осіб, які пройшли медико-соціальну експертизу, а саме — відомості акта огляду та протоколу засідання комісії, рішення комісії, а також індивідуальну програму реабілітації.
А менше ніж через місяць після цього, а саме 10 жовтня 2024 року, Міністерство охорони здоров’я України організувало зустріч із представниками громадських організацій та експертного середовища й представило законопроєкт[3], що передбачає системні зміни в медичній частині експертизи. Відповідно до нього зміни потрібно внести до 27 законів і кодексів України.
Під час брифінгу, який відбувся 23 жовтня 2024 року, міністр охорони здоров’я України Віктор Ляшко заявив, що «ми робимо все, щоб на 1 січня 2025 року МСЕК як окремі юридичні особи призупинили своє функціонування. (Їхні) функції ми передаємо до кластерних і надскластерних лікарень».
Він уточнив, що кластерні й надкластерні лікарні — це результат госпітального планування, яке провело Міністерство охорони здоров’я України. Ці заклади «забезпечують доступність пацієнтам у межах визначених нормативів і мають як мінімум 20 напрямків надання меддопомоги».
Таким чином, за його словами, Міністерство охорони здоров’я України розв’язує чотири глобальні проблеми, зокрема кадрову. Він зазначив, що всі кластерні й надкластерні лікарні підключені до Електронної системи охорони здоров’я, тож усі рішення про встановлення інвалідності будуть ухвалюватися на основі даних, які записані в Електронній системі охорони здоров’я. Це дасть змогу відстежувати, коли і який діагноз вносить лікар, які дослідження і коли проводилися[4].
Що ми маємо станом на зараз? Які зміни запропоновані в законопроєкті?
Передбачено, що основне завдання законопроєкту — спрощення процесів встановлення інвалідності завдяки формалізації відповідних критеріїв і врегулювання процедур; цифровізація проходження експертизи; запровадження прозорих механізмів оскарження; зміна механізму фінансування медико-соціальної експертизи. Проєкт закону запроваджує зміну підходів до вивчення потреб людей, що мають обмеження функціонування, і спрощення в отриманні ними послуг й інших видів допомоги, яких вони потребують.
Отже, замість медико-соціальної експертизи пропонується проводити оцінювання повсякденного функціонування особи. Передбачається, що це буде вид медичної експертизи, що проводиться експертною комісією особі з обмеженнями повсякденного функціонування з метою визначення рівнів порушення структур і функцій організму людини, у тому числі фізичних, психічних, інтелектуальних, сенсорних, що можуть призводити до обмежень життєдіяльності.
Законопроєкт передбачає внесення змін в Основи законодавства України про охорону здоров’я, а саме доповнення статтею 69-1 «Комплексна оцінка обмежень життєдіяльності та оцінювання повсякденного функціонування особи».
Відповідно до наданих пропозицій оцінювання повсякденного функціонування особи проводиться експертними комісіями з оцінювання повсякденного функціонування особи (далі — ЕКОПФО), що формуються в кластерних і надкластерних закладах охорони здоров’я.
Порядок проведення оцінювання повсякденного функціонування особи, критерії для направлення, інструменти та критерії оцінювання повсякденного функціонування особи затверджується Кабінетом Міністрів України.
Тож поки що зарано говорити про те, як буде функціонувати ЕКОПФО. Для цього має бути розроблений відповідний порядок, проєкту якого ще немає.
Проте проєкт закону передбачив функції ЕКОПФО. Зокрема, вони будуть такими:
-
1
направлення за потреби на додаткове (із застосуванням біопсихосоціального підходу) обстеження функціональності структур і функцій організму;
-
2
формування результатів оцінювання повсякденного функціонування особи на підставі відомостей про стан здоров’я особи, зокрема на підставі тих, що містяться в електронній системі охорони здоров’я та інших відомостей;
-
3
визначення компенсаторів повсякденного функціонування особи;
-
4
планування й проведення повторного оцінювання повсякденного функціонування особи;
-
5
визначення необхідності проведення подальшого комплексного оцінювання обмежень життєдіяльності та передання цих відомостей і результату оцінювання повсякденного функціонування особи до Єдиної інформаційної системи соціальної сфери;
-
6
встановлення групи інвалідності, фіксування причин і часу її настання відповідно до документів, що це підтверджують;
-
7
встановлення ступеня втрати професійної працездатності;
-
8
внесення до електронної системи охорони здоров’я відомостей про результат проведеного оцінювання повсякденного функціонування особи відповідно до порядку, визначеного центральним органам виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров’я;
-
9
внесення до Єдиної інформаційної системи соціальної сфери у випадках встановлення відомостей про інвалідність та/або ступеня втрати професійної працездатності осіб, яким було проведено оцінювання повсякденного функціонування в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України;
-
10
інші функції, визначені Положенням про ЕКОПФО.
Також варто зазначити, що Положення про ЕКОПФО, про яке йде мова, затверджується Кабінетом Міністрів України і відповідно потребує розроблення.
Отже, чи зможе запропонований законопроєкт закрити потреби, про які йдеться в указі Президента України від 22 жовтня 2024 року № 732/2024, і справді змінити систему?
Видається, що замість МСЕК будуть утворені ЕКОПФО, функції яких уже визначені. ЕКОПФО мають покращити процедуру проведення відповідних медичних експертиз як для осіб, які потребують проходження таких експертиз, так і виключити наявні корупційні ризики. Особливу увагу приділено цифровізації проходження експертиз, що має зробити процес більш прозорим.
Проте зарано надавати будь-яку оцінку, оскільки в процесі реформування системи проходження експертиз ключовими мають стати такі два документи: Порядок проведення оцінювання повсякденного функціонування особи, критерії для направлення, інструменти та критерії оцінювання повсякденного функціонування особи та Положення про ЕКОПФО.
Саме вони будуть визначати, яким чином формуватиметься особовий склад ЕКОПФО, процедури проведення оцінювання повсякденного функціонування особи, строки проведення та порядок ухвалення рішень. Отже, сподіваємося, що зазначені нормативно-правові акти справді будуть містити зрозумілу й прозору процедуру проходження такого оцінювання.
Аналіз запропонованих змін до кримінального закону
Водночас неоднозначну реакцію викликає ідея внесення змін до Кримінального кодексу України, які б визначали голову й членів МСЕК суб’єктами кримінальної відповідальності за незаконне збагачення.
Нагадаємо, що за статтею 368-5 Кримінального кодексу України кримінальна відповідальність передбачена за набуття особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, активів, вартість яких більше ніж на шість тисяч п’ятсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян перевищує її законні доходи.
У зв’язку із чим доцільно дослідити правові висновки Верховного Суду, які містяться в постанові від 21 травня 2024 року, справа № 686/8627/22.
У зазначеній справі особу було визнано винуватою в тому, що, обіймаючи посаду голови МСЕК у місті Хмельницькому, будучи службовою особою, діючи умисно з корисливих мотивів, за попередньою змовою з іншою особою 26 жовтня 2021 року приблизно о 09 год 55 хв на території Хмельницької обласної лікарні, що на вул. Пілотській, 1 в місті Хмельницькому, отримала від певної особи для себе неправомірну вигоду в сумі 1 100 доларів США за здійснення впливу на членів Хмельницької МСЕК із метою ухвалення рішення про встановлення особі II групи інвалідності.
Такі дії були кваліфіковані за частиною 2 статті 369-2 Кримінального кодексу України.
Вироком Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 21 квітня 2023 року зазначену особу визнано невинуватою і виправдано за обвинуваченням у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 369-2 Кримінального кодексу України, на підставі пункту 3 частини 1 статті 373 Кримінального процесуального кодексу України у зв’язку з недоведенням у її діях складу кримінального правопорушення. Вироком Хмельницького апеляційного суду від 19 грудня 2023 року вирок суду першої інстанції було скасовано й ухвалено новий вирок, яким особу визнано винуватою та засуджено за частиною 2 статті 369-2 Кримінального кодексу України до покарання у виді позбавлення волі на строк 2 роки.
У своїй постанові Верховний Суд звернув увагу на те, що в диспозиції інкримінованої статті йдеться про кримінальну відповідальність за вчинення дій, які полягають у прийнятті пропозиції, обіцянки або одержанні неправомірної вигоди для себе чи третьої особи за вплив на ухвалення рішення особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або пропозиції чи обіцянці здійснити вплив за надання такої вигоди.
У касаційній скарзі сторона захисту стверджувала, що голова і члени МСЕК є працівниками (лікарями) комунальних закладів охорони здоров’я та не є в розумінні примітки до статті 369-2 Кримінального кодексу України особами, уповноваженими на виконання функцій держави.
Проте Верховний Суд дійшов висновку, що факт встановлення особі групи інвалідності є юридично значущим і тягне за собою багато правових наслідків як соціального, так і іншого характеру. Органи, які уповноважені на встановлення цього факту, вочевидь діють від імені держави, оскільки реалізовують її функцію саме в частині встановлення інвалідності певній особі. Держава завжди реалізує свої функції через конкретні, створені нею органи чи уповноважених нею осіб. Залежно від сфери ухвалення рішення відповідні функції держави здійснюють створені для цього інституції. У частині встановлення факту інвалідності таким органом, який покликаний здійснювати функції держави, є МСЕК. Члени таких комісій ухвалюють рішення від імені такої комісії, а отже, у ході ухвалення юридично значущих рішень комісії вони є особами, уповноваженими на виконання функцій держави.
Зазначений правовий висновок свідчить про можливість притягнути до кримінальної відповідальності за статтею 368-5 Кримінального кодексу України голову та/або членів МСЕК, які набули незаконних активів.
Ба більше, на цей час обвинувачення в скоєнні кримінального правопорушення, передбаченого статтею 368-5 Кримінального кодексу України, уже пред’являються членам і головам МСЕК[5].
Таким чином, виявляється, що потреба внесення змін до Кримінального кодексу України, які б визначали голову й членів МСЕК суб’єктами кримінальної відповідальності за незаконне збагачення, — безпідставна, оскільки навіть без внесення жодних змін відсутні перешкоди для такого притягнення за наявності винуватих дій таких осіб.
[1] https://nazk.gov.ua/wp-content/uploads/2022/08/Karty-MSEK.pdf
[2] https://itd.rada.gov.ua/billInfo/Bills/Card/44131
[3] https://moz.gov.ua/uk/news/povidomlennya-pro-oprilyudnennya-proyektu-zakonu-ukrayini-pro-vnesennya-zmin-do-deyakih-zakoniv-ukrayini-shodo-vprovadzhennya-ocinyuvannya-povsyakdennogo-funkcionuvannya-osobi
[4] https://www.ukrinform.ua/rubric-society/3919125-glava-moz-skazav-komu-peredadut-funkcii-msek-pisla-likvidacii.html
[5] https://dbr.gov.ua/news/dbr-zatrimalo-kerivnicyu-msek-z-hmelnichchini