Як нардепи відповідають за зловживання своїми гарантіями? Аналіз справ щодо компенсації за житло

Поліціювання Розслідування Судовий Розгляд Інші юрисдикції Публічне обвинувачення Кримінальний закон Corrections Професійні стандарти Управління Штучний інтелект

Спецпроекти

Процесуальне інтерв'ю Custody Records JustTalk в умовах війни Пріт Барара українською

Про нас Редакційна політика Політика конфіденційності Умови передруку

Авторам

Як нардепи відповідають за зловживання своїми гарантіями? Аналіз справ щодо компенсації за житло

JustTalk разом з Transparency International Ukraine запускає серію матеріалів, присвячену кримінальній юстиції у сфері боротьби з корупцією.

Перший матеріал із серії — аналіз судової практики притягнення до відповідальності нардепів за зловживання своїми гарантіями щодо компенсації за житло.

Павло ДемчукКатерина Риженко

13 December, 2022

2329

Як нардепи відповідають за зловживання своїми гарантіями? Аналіз справ щодо компенсації за житло

Народні депутати України мають державні гарантії для того, щоб ефективно виконувати свої повноваження. Одна з них ― компенсація за винайм готельного номера.

Така гарантія надається за умови, якщо нардеп не забезпечений житлом у Києві, а «прописаний» у населеному пункті на відстані понад 30 кілометрів від Києва. Вищий антикорупційний суд (ВАКС) уже виніс низку вироків у справах щодо незаконної компенсації, інші — перебувають на розгляді. Однак практика суду не є однозначною. Пропонуємо розглянути основні проблеми та мотиви судових рішень, окремих думок суддів.

Найбільші дискусії точаться навколо таких питань:

чи народний депутат — службова особа в розумінні примітки до ст. 364 Кримінального кодексу України (КК України);
чи використовують народні депутати владу при поданні заяв на компенсацію витрат за винайм готельних номерів;
наскільки якісне законодавство, яке регулює цю сферу відносин, а також чи притягнення до кримінальної відповідальності народних депутатів за такі порушення передбачуване;
якщо народний депутат не повідомив про наявність у нього житла в місті Києві, то це шахрайство чи ж обман ― спосіб зловживання службовим становищем;
якщо дії «звичайних громадян» з неправомірного отримання соціальних виплат визнаються шахрайством, то чи народні депутати в привілейованому становищі, оскільки ч. 2 ст. 364 КК України м’якша, ніж ч. 4 ст. 190 КК України.

Чи є народний депутат спеціальним суб’єктом?

У більшості вироків ВАКС визнає народного депутата спеціальним суб’єктом. Винятком стала справа щодо Андрія Левуса. Колегія суддів не визнала його службовою особою в розумінні ст. 364 КК України (вирок від 21 травня 2021 року). Більшість з колегії суддів вважає, що він був службовою особою за посадовою ознакою, але не за функціональною, оскільки іншим чином, ніж участь у бюджетному процесі, нардеп не має права розпоряджатися державними коштами. Тому в такому випадку він є суб'єктом права на забезпечення житлом, а в контексті кримінального права — загальним суб'єктом кримінального правопорушення.

Не погодився з такою думкою головуючий у справі. В окремій думці суддя Віктор Маслов пояснив свою позицію. Вона ґрунтується на тому, що (1) забезпечення житлом народного депутата є державною гарантією його діяльності; (2) народний депутат має право пред'явити вимогу щодо реалізації цієї гарантії (шляхом подання заяви); (3) посадові особи Апарату Верховної Ради України (ВРУ) зобов'язані забезпечити реалізацію цієї гарантії та можуть понести відповідальність за її невиконання.

Народний депутат і використання владних повноважень

У виправдувальному вироку першої інстанції ВАКС щодо екснардепа Руслана Сольвара судді одностайно вирішили, що народний депутат України не може ставити обов'язкові для виконання Управлінням справами Апарату ВРУ вимоги щодо здійснення компенсації витрат за винайм готельного номера. Усе тому, що посадовці Апарату ВРУ не підпорядковуються народним депутатам, а мають інших керівників. Тобто народні депутати не використовують свою владу при поданні таких заяв.

Ця позиція прямо суперечить вищенаведеній окремій думці Віктора Маслова. Однак її підтримала інша колегія суддів у справі екснардепа Дмитра Колєснікова.

З нею не погодився один з членів колегії — Віктор Ногачевський. В окремій думці він пояснив, що коли особа для досягнення злочинної мети використовує службовий авторитет, свої зв’язки з іншими службовими особами, то можливість впливати на певних осіб завдяки своїй посаді слід кваліфікувати як зловживання службовим становищем, а не як зловживання владою за версією сторони обвинувачення.

У вироку за угодою про визнання винуватості щодо екснардепа Олександра Черненка суд виходив з того, що подання обвинуваченим заяви про компенсацію винайму готельного номера є реалізацією його гарантій як представника законодавчої влади. Тому суд підтримав позицію прокурора та засудив Черненка за зловживання владою.

Видається, що колегія суддів Апеляційної палати ВАКС поєднала дві вищенаведені позиції. Так, в обвинувальному вироку щодо екснардепа Руслана Сольвара сказано, що обвинувачений не зловживав владою, але він умисно використав надані гарантії щодо забезпечення житлом усупереч інтересам служби та не повідомив про втрату підстав для отримання компенсації за винайм готельного номера. Тобто кримінальне правопорушення, передбачене ч. 2 ст. 364 КК України він вчинив, зловживаючи своїм службовим становищем, а саме тими можливостями, якими він був наділений завдяки посаді. Судді апеляції вирішили, що правомірно змінювати кваліфікацію в частині того, чим зловживав нардеп — владою чи службовими повноваженнями.

Питання протиправного використання можливостей на посаді (тобто широкого розуміння «службового становища») дискусійне в науці кримінального права. Дискусія починається вже з того, як кваліфікувати дії особи, яка отримує неправомірну вигоду за те, що безпосередньо не належить до її повноважень. Традиційно це трактувалося як широкий підхід до розуміння службового становища, який закладений у пункті 2 відповідної постанови пленуму Верховного Суду України. Однак поява у КК України ст. 369-2 «Зловживання впливом» порушила питання про те, чи використання «службового впливу» має кваліфікуватися за цією статтею (яка є м'якшою) або за ст. 368 «Прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди службовою особою» / ст. 369 «Пропозиція, обіцянка або надання неправомірної вигоди службовій особі».

А чи якісне законодавство, яке регулює цю сферу правовідносин?

Цьому питанню найбільше приділено уваги в справі екснардепа Андрія Левуса. Суд встановив, що законодавство, яке регулювало порядок отримання компенсації за житло, було нестабільним, а також були відсутні чіткі принципи й практика, які б визначали послідовне й обмежувальне тлумачення категорії «не забезпечений житлом у м. Києві». У цій справі судді визнали, що недоліки якості закону призвели до непередбачуваності наслідків його застосування.

Ця ж колегія вказала, що через недоліки законодавства суд не пересвідчився в тому, чи був обвинувачений знайомий з порядком надання компенсації вартості винайму готельного номера. Також суд врахував те, що станом на 2014 рік не існувало випадків притягнення до відповідальності інших народних депутатів України за такі дії.

До інших висновків з цього питання дійшов суд у справі екснардепа Дмитра Колєснікова. Суд зазначив, що зі змісту ст. 9 Житлового кодексу України зрозуміло, що одним зі способів забезпечення громадян житлом є саме придбання (отримання) квартири в приватну власність. Тому, отримавши чотирикімнатну квартиру, обвинувачений самостійно забезпечив себе житлом у місті Києві.

У цій же справі суд встановив, що положення ст. 35 Закону України «Про статус народного депутата України» чіткі та визначені. Народний депутат України має право на компенсацію витрат на оренду житла чи винайм готельного номера за умови (1) незабезпечення житлом у місті Києві та (2) реєстрації місця його проживання на відстані понад 30 км від Києва. Норми цієї статті чіткі, а жодний регламент, положення, розпорядження Апарату ВРУ або Комітету ВРУ з питань Регламенту та організації роботи ВРУ не можуть їх змінювати.

Чи може суд перекваліфіковувати дії екснардепів?

У двох вироках судді висловили пропозицію, що такі дії народних депутатів мають ознаки шахрайства. Замовчування відомостей, повідомлення яких мало б суттєве значення для поведінки потерпілого, які вчиняються з метою викликати в потерпілого впевненість в обов'язковості передачі майна, є обманом, тобто одним зі способів шахрайського заволодіння чужим майном. Оскільки Руслан Сольвар підписав договір на продовження користування готельним номером уже після оформлення спадщини, то він знав, що втратив право на отримання компенсацій.

Така позиція була розвинута у вироку щодо екснардепа Дмитра Колєснікова. Суд звернув увагу на те, що виплати за кодом 2730 (до яких належать компенсації витрат нардепам) є соціальними за економічною суттю. Тобто особа для їх отримання не обов’язково повинна бути службовою. Можливість їх отримання прив'язана до правового статусу особи як громадянина як частини «населення». А до правового статусу народного депутата входять як права, що випливають з його службових повноважень, так і ті, що не пов'язані зі здійсненням функцій представника влади.

Суд наголосив на тому, що дії «неслужбових» осіб, які безпідставно отримали виплати за кодом 2730 (субсидії, грошові допомоги тощо) зазвичай кваліфікуються за ст. 190 «Шахрайство» КК України. За шахрайство встановлено більш суворе покарання, ніж за зловживання владою або службовим становищем. Тому виникає питання логіки дій сторони обвинувачення: чи є народний депутат у більш привілейованому становищі, ніж пенсіонер або одинока матір?

Справді, за ч. 1 ст. 364 КК України максимальним покаранням є позбавлення волі на строк до трьох років, а за частиною другою цієї ж статті — позбавлення волі на строк від трьох до шести років. При цьому за ідентичні розміри заподіяння шкоди як у ч. 2 ст. 364 КК України, так і ч. 4 ст. 190 КК України передбачається відповідальність у вигляді позбавлення волі на строк від трьох до восьми років.

З огляду на те, що покарання за ч. 4 ст. 190 КК України суворіше, ніж за інкримінованою обвинуваченому статтею, судді в справах щодо Руслана Сольвара та Дмитра Колєснікова не мали права засудити їх за шахрайство, якщо прокурор не змінив обвинувачення.

Питання суворості покарань за певні діяння залежить, зокрема, від об'єкта, на який здійснюється посягання. Якщо посягання, визначене ст. 190 КК України, спрямоване на відносини власності, то зловживання владою або службовими повноваженнями спрямоване перш за все на встановлений порядок реалізації влади та службових повноважень. Тобто можна стверджувати про те, що діяння, передбачене ст. 364 КК України, за суспільною небезпечністю серйозніше, ніж шахрайство. Однак це питання дискусійне в науці кримінального права, адже суворість санкцій залежить від різних критеріїв, і вони мають бути пропорційними діянню, за які встановлюються.

Є ще одна можливість перекваліфікації, на яку звернув увагу в окремій думці Віктор Ногачевський і яка була підтримана судом апеляційної інстанції в іншій справі.

Так, в окремій думці до виправдувального вироку щодо Дмитра Колєснікова суддя Віктор Ногачевський звернув увагу на відмінності обману в зловживанні службовим становищем від обману в шахрайстві. Вони полягають у тому, що в першому випадку в основі обману, до якого вдається особа, завжди лежить протиправне використання нею свого службового становища. Без застосування можливостей службового становища обман недієвий і нездійсненний.

Скасовуючи виправдувальний вирок Руслану Сольвару, Апеляційна палата ВАКС виходила з того, що відсутність в обвинуваченого владних повноважень для ухвалення рішення про компенсацію витрат за винайм готельного номера не є підставою для його виправдання. Адже це кримінальне правопорушення було вчинене ним шляхом зловживання своїм службовим становищем.

Тобто якщо перекваліфікувати дії обвинувачених на шахрайство суд не мав повноважень, то з перекваліфікацією на зловживання службовим становищем проблем не виникає, адже це не погіршує їхнє становище.

Чи потрібен механізм контролю за одержанням народними депутатами відповідних компенсацій?

В обвинувальному вироку щодо екснардепа Олександра Черненка зазначено, що через відсутність механізму перевірки правдивості інформації, яку повідомляє народний депутат Апарату ВРУ, нарахування коштів відбувається лише на підставі його заяви. Окрім цього, посадовці апарату не мають права відмовити в задоволенні заяви нардепа.

Суддя Лариса Задорожна в окремій думці не погодилася з тим, що Черненка слід визнати винним, адже вибуття з державної власності грошових коштів й отримання їх у свою власність сталося внаслідок того, що нормативні акти не передбачали інструментів контролю за використанням бюджетних коштів, а не внаслідок зловживання владою.

Слід зазначити, що майже в усіх вироках зверталася увага на те, що Апарат ВРУ не мав компетенції перевіряти правдивість відомостей, які їм надавали народні депутати. Ця проблема пов’язана із запобіганням можливому зловживанню. Але це не означає, що особа не може бути засуджена за такі зловживання.

Висновки

Основна проблема різної практики суду першої інстанції в досліджуваному питанні — те, що притягнення до кримінальної відповідальності за зловживання спеціальними гарантіями діяльності спеціальних суб’єктів не є звичайною справою. Окремі категорії кримінального права (наприклад, службове становище) потребують розгляду під іншим кутом зору. Окрім цього, слід звернути увагу на суворість санкцій статей, що передбачають відповідальність за зловживання службовим становищем.

Також важливо запобігати зловживанням. Звісно, кримінальна відповідальність — один із запобіжників, але мають існувати й інші превентивні механізми, адже процес притягнення до кримінальної відповідальності витратний для держави і не завжди ефективний.

Невизначеність порядку реалізації окремих гарантій (або ж надмірна дискреційність повноважень ключових акторів) — запорука зловживань, особливо в таких чутливих сферах, як гарантії службової діяльності.

TI Ukraine – акредитований представник глобального руху Transparency International, що комплексно підходить до розробки і впровадження змін задля зниження рівня корупції.

Організація допомагає державі ставати сильнішою:

в антикорупційній політиці,
роботі з конфіскованими активами,
системі закупівель,
місцевому самоврядуванні,
управлінні публічним майном тощо.

Традиційно ми запрошуємо нашу аудиторію висловлюватись із цієї теми також. Якщо у вас виникли думки стосовно цього матеріалу, або ви б хотіли запропонувати свою тему в контексті антикорупційної кримінальної юстиції – ми завжди відкриті для цікавих дискусій на нашому професійному майданчику.

корупція