Авторська позиція щодо проєкту Концепції реформування прокуратури України

Поліціювання Розслідування Судовий Розгляд Інші юрисдикції Публічне обвинувачення Кримінальний закон Corrections Професійні стандарти Управління Штучний інтелект

Спецпроекти

Процесуальне інтерв'ю Custody Records JustTalk в умовах війни Пріт Барара українською

Про нас Редакційна політика Політика конфіденційності Умови передруку

Авторам

Авторська позиція щодо проєкту Концепції реформування прокуратури України

Володимир Сущенко

30 September, 2026

Авторська позиція щодо проєкту Концепції реформування прокуратури України

Нещодавно професор Микола Хавронюк опублікував на своїй ФБ-сторінці допис на актуальну тему, у якому виклав спільне з Євгеном Крапивіним, доктором філософії в галузі права, концептуальне бачення чергового реформування прокуратури України.

Документ, на мою думку, цікавий і корисний у контексті подальшої професійної дискусії щодо місії (ролі), мети й завдань органів прокуратури, які з 2 червня 2016 року (минуло 10 років) відповідно до положень Конституції України начебто увійшли до сфери правосуддя. Хоча насправді вони так і залишилися в структурі нашої державної влади й управління між небом і землею.

Текст опублікованого автором проєкту Концепції містить такі розділи:

Функції прокуратури, що включає 16 пунктів / положень.
Призначення на посаду і звільнення з посади Генерального прокурора та його повноваження на 13 пунктів і багато підпунктів.
Система прокуратури і структура прокуратур, яка включає 5 пунктів.
Організаційне забезпечення прокуратури на 7 пунктів.
Прокурорське самоврядування і Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, що містить 9 пунктів і декілька підпунктів.
Кваліфікаційні вимоги до посади прокурора та порядок її обіймання на 10 пунктів.
Незалежність прокурора, його повноваження і правовий статус, оцінювання якості роботи, дисциплінарна відповідальність, припинення повноважень та звільнення з посади, до якого включено 12 пунктів з декількома підпунктами.

З огляду на зміст документа доцільно переглянути його назву. Вона могла б звучати так: План законодавчих і нормативних ініціатив з подальшого реформування (трансформування) прокуратури на шляху до вступу України в ЄС.

Зазвичай концепція будь-яких новацій чи змін усе ж таки передбачає стратегічне бачення трьох базових компонентів подальшої діяльності в тій чи іншій сфері: місії, мети і завдань функціонування соціальної системи / органу / установи, а також методів та засобів їх реалізації. У запропонованому автором тексті Концепції можна виявити положення, які тієї чи іншою мірою відображають зазначену тріаду, а також методи й засоби її реалізації. На жаль, ці положення не акцентовані та губляться в досить об’ємному тексті.

Не вдаючись до детального аналізу Концепції, що потребувало б не тексту статті на JustTalk, а окремого дослідження всіх її положень на багато сторінок, і враховуючи власний кількадесятилітній досвід у сферах практичної юриспруденції, підготовки правників усіх спеціальностей (зокрема й прокурорських кадрів), а також проведених у далекому й недалекому минулому власних науково-практичних досліджень у цій царині, дозволю собі висловити деякі концептуальні думки. Вони ґрунтуються також на чинних положеннях Конституції України.

МІСІЯ прокуратури полягає в забезпеченні належного реагування держави на всі факти вчинених на її суверенній території кримінальних правопорушень щодо прав і свобод людини.

МЕТОЮ діяльності прокуратури є виявлення суб’єкта (-ів), вчинившого (-их) кримінальне правопорушення, причин і мотивів, умов та обставин його вчинення, оптимально можливого відновлення порушених прав і свобод потерпілої особи та визначення судом оптимально справедливого покарання або звільнення від покарання винної особи.

ЗАВДАННЯ прокуратури в повсякденній діяльності полягає у фактичній реалізації чотирьох функцій, передбачених статтею 131-1 Конституції України: публічне обвинувачення в суді (і тільки в суді, а не в медіа); організація, процесуальне керівництво досудовим розслідуванням; нагляд за процесуальними діями слідчих і працівників органів правопорядку на їх відповідність чинному законодавству; представництво інтересів держави в суді (і тільки в суді, а не будь-де).

Методи і засоби (інструменти) діяльності прокуратури переважно передбачені чинними законами України, наприклад Законом «Про прокуратуру», а також Кримінальним і Кримінальним процесуальним кодексами. Крім цих базових законів, окремі методи й засоби діяльності органів прокуратури викладені також у профільних законах, що регулюють функціонування органів досудового слідства (тепер їх аж п’ять) та органів забезпечення правопорядку, яких налічується в державі, здається, близько 10.

Якщо ж додати до цієї законодавчої бази ще десятки підзаконних нормативних актів, що в той чи інший спосіб також торкаються діяльності прокурорів, то мозаїка методів і засобів стає настільки багатобарвною і різноманітною, що досягати ефективного результату в діяльності всієї системи антикримінальної юстиції стає проблематичним.

Наведення ладу в системі наявних методів і засобів діяльності прокуратури стає нагальною потребою та важливим завданням її реформування чи трансформації. Виконання цього завдання ускладнюється багатьма чинниками, зокрема: а) відмінністю між організаційно-правовими формами функціонування органів досудового слідства і забезпеченням правопорядку, б) порядком і розміром їх фінансування й матеріально-технічного забезпечення з державного бюджету, в) мілітаризацією окремих її структур, г) вертикально-адміністративними методами управління в поєднанні з елементами самоврядування.

Якщо ж до цих неузгодженостей додати суттєві відмінності в методах, формах і засобах діяльності адвокатури, суду й прокуратури в системі правосуддя, то проблеми набувають додаткових глибинних викликів і складнощів.

Ще одним важливим і вагомим елементом концепції реформування прокуратури має бути ресурсне забезпечення її діяльності. Основними ресурсами будь-якої соціальної системи, прокуратури зокрема, є кадри її працівників і керівників відповідних структурних підрозділів — від місцевої прокуратури до Офісу генерального прокурора.

Враховуючи, що за 35 років сучасної державності України прокуратуру очолювали 18 генеральних прокурорів, 10 т. в. о. генерального прокурора, а сьогодні — 11-й тимчасовий виконувач обов’язків генерального прокурора, нескладно уявити, якими були і ще можуть бути результати її діяльності.

Адже кожний новий очільник прокуратури зазвичай починає свою діяльність зі змін / переміщення на посадах підлеглих йому прокурорів. Відсутність стабільної і прозорої (натомість маємо непередбачувану для всіх працівників прокуратури й для суспільства) кадрової політики створює психологічну атмосферу невпевненості в майбутньому й недовіри як всередині самої системи, так і назовні. Безумовно, у Концепції ці проблеми повинні знайти оптимальні стратегічні шляхи розв’язання, про що слушно зазначає у своєму тексті професор Микола Хавронюк.

Підтримую пропозицію авторів Концепції щодо об’єднання / злиття навчально-тренінгових закладів з підготовки й підвищення кваліфікації кадрів суддів і прокурорів — НШСУ і ТЦППУ. Я особисто давно пропоную додати до цієї двійки ще й ВША НААУ. Така школа мала б функціонувати під егідою Вищої Ради Правосуддя, оскільки в її складі є представники всіх трьох складників цієї системи. Саме такий підхід є в багатьох країнах світу з розвинутою і сталою правовою системою.

Погоджуюся також з пропозицією авторів щодо позбавлення прокуратури завдання розробляти «антикримінальну» (мається на увазі «кримінально-правову»?) політику держави. Політики функціонування держави в нас є кому розробляти, а от реалізовувати їх на практиці часом нікому. Одночасно зауважу, що в запропонованому авторами варіанті Концепції є чимало слушних ініціатив-пропозицій щодо всіх сторін діяльності прокуратури, які вимагають уваги щодо розроблення шляхів їх втілення в життя.

Але не можу погодитися з пропозицією щодо позбавлення прокуратури такого міжвідомчого організаційного інструмента її діяльності, як координація діяльності органів досудового слідства. Моя незгода ґрунтується на двох обставинах, описаних нижче.

По-перше, прокуратура — єдиний у державі орган, на який покладені повноваження щодо організації досудового розслідування у формі процесуального керівництва діяльності п’ятьох органів різного відомчого підпорядкування і з різною підслідністю, а також — нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю всіх органів забезпечення правопорядку. Вище я звернув увагу на відмінності в організаційно-правовому статусі цих органів, попри те що всі вони виконують спільне завдання — розслідують кримінальні правопорушення.

Де-юре і де-факто прокурори повинні мати розвинуту персональну відповідальність. Не покарання, як у нас заведено це розуміти, а здатність звітувати перед собою, колегами-правниками й суспільством за роботу цих органів. Тому логічно, щоби вони (прокурори) могли координувати їхню діяльність, не допускаючи умисно-штучного створення конкурентних ситуацій, коли ці органи навіть заважають один одному виконувати свої повноваження, включно із застосуванням недозволених законом методів та інструментів. Координація передбачає своєчасне виявлення неузгодженостей і складнощів у їхній роботі та спільне ухвалення управлінських (не процесуальних!) рішень з метою підвищення оптимальної ефективності їхньої діяльності під проводом прокуратури. Координація з боку уряду, РНБО чи якоїсь іншої надструктури лише створить додаткові труднощі й плутанину.

По-друге, якби в Україні був єдиний орган / відомство (Державний комітет / управління / департамент) з досудового розслідування всіх кримінальних правопорушень зі своєю внутрішньою структурною і професійною спеціалізацією, то потреби в координації з боку прокуратури чи будь-якого іншого стороннього органу не було б. Про створення єдиного позавідомчого державного органу досудового розслідування кримінальних правопорушень я давно й неодноразово висловлював свою думку.

Не можу не звернути увагу читача на важливий елемент Концепції — однозначне вживання й тлумачення окремих термінів у всіх сферах теорії і практики юриспруденції, зокрема тих, у яких слово «кримінальний» повинно тлумачитися лише як «злочинний»: «кримінальна юстиція», «кримінальний кодекс», «кримінальний процесуальний кодекс», «кримінальне провадження», «кримінальна відповідальність». Це зауваження, на мій погляд, цілком корелюється зі змістом Закону «Про правотворчу діяльність», який хоч і набув чинності, але, на жаль, з незрозумілих для мене причин не введений в дію, враховуючи, що «правотворча діяльність» не припиняється попри воєнний стан.

Примітка: окремі розгорнуті думки щодо діяльності прокуратури я протягом останніх років також викладаю в блогах кількох медіа. З ними можна ознайомитися за цими посиланнями: https://lb.ua/blog/volodymyr_suschenko/764746_prokuratura_ukrayini.html; https://lb.ua/blog/volodymyr_suschenko/766316_ofisi_prezidenta_generalnogo.html.

прокурор

Схожі статті

Генеральний прокурор: призначенець за конкурсом чи в кулуарах?

Закон № 4555-ІХ і загрози гарантіям незалежності прокурора при звільненні з посади

Що таке прокурорська незалежність і чи дійсно вона потрібна

Чи заслуговують атестовані прокурори на обіцяну зарплату?