Окрема планета САП. Частина 2: євродезінтеграція

Поліціювання Розслідування Судовий Розгляд Інші юрисдикції Публічне обвинувачення Кримінальний закон Corrections Професійні стандарти Управління Штучний інтелект

Спецпроекти

Процесуальне інтерв'ю Custody Records JustTalk в умовах війни Пріт Барара українською

Про нас Редакційна політика Політика конфіденційності Умови передруку

Авторам

Окрема планета САП. Частина 2: євродезінтеграція

Хоча антикорупція та спеціалізовані інституції є наскрізною темою переговорної рамки між Україною та Європейським Союзом, питання невідповідності цих інституцій європейським стандартам і праву ЄС лишаються поза дискурсом, у тому числі серед авторів тіньових звітів.

Володимир Петраковський

4 March, 2025

344

Окрема планета САП. Частина 2: євродезінтеграція

У першій частині цієї публікації[1] йшлося про законодавчу ініціативу, що нібито мала на меті посилити інституційну незалежність САП на виконання рекомендації Єврокомісії щодо реформ, утілення яких було передумовою для рішення ЄС про відкриття переговорів про членство з Україною. Ця законодавча ініціатива провалилася просто на старті, адже вона цілковито заперечувала конституційні засади, а також не мала нічого спільного зі стандартами Ради Європи.

Однак наприкінці 2023 року парламент усе ж ухвалив «євроінтеграційний закон»[2], яким доволі суттєво змінив окрему статтю (8-1) Закону про прокуратуру щодо САП і доповнив його кількома додатковими положеннями, головно статтею 29-1, що визначає порядок добору кандидатів і їх призначення на посади в САП.

Ухвалені зміни охрестили[3] «маленькою перемогою» на євроінтеграційному шляху та в розвитку антикорупційної інфраструктури. Традиційно переможний ярлик начепили без належного аналізу. Ця публікація покликана виправити таку прикрість.

Вади процедури призначення керівників і прокурорів САП

Попри, на перший погляд, доволі суттєві новації, «євроінтеграційний закон» зберіг визначальну рису моделі САП, яка бере початок у 2015 році: керівники та прокурори САП добираються за іншим порядком, аніж решта керівників і прокурорів системи прокуратури. Як і раніше, у доборі керівників та прокурорів САП ключову роль відіграють не самоврядні незалежні органи прокуратури (Рада прокурорів або КДКП), а натомість ad hoc конкурсні комісії. Ба більше, відтепер ключову роль у доборі прокурорів САП поряд із керівником САП буде відігравати Генеральний прокурор.
Прокурори та керівники структурних підрозділів САП будуть обиратися конкурсною комісією, яку формує керівник САП: трьох членів він визначає на свій смак, а ще трьох — на підставі пропозицій міжнародних партнерів. Сам керівник САП обирається конкурсною комісією, яку формує Генеральний прокурор: трьох членів останній визначає на підставі пропозиції Ради прокурорів, а ще трьох — на підставі пропозицій міжнародних партнерів.
Тут важливо пам’ятати, що у 2015 році (у ході початкового формування САП) Рада прокурорів і КДКП не функціонували. Відповідно окремі конкурсні процедури щодо САП не конфліктували ані з іншими положеннями Закону про прокуратуру, ані з Конституцією, а також не суперечили європейським стандартам та найкращим практикам. Нині ж Рада прокурорів та КДКП не лише функціонують у третьому складі (каденції): у щорічних звітах про розширення Єврокомісії крізь усі релевантні абзаци «червоною ниткою» проходить наголос на фундаментальній ролі самоврядних органів прокуратури й необхідності посилення їхніх інституційних основ відповідно до європейських стандартів.
Як указується у висновку КРЄП № 14 (2019)[4] «Роль прокурорів у боротьбі з корупцією та пов’язаною з нею економічною та фінансовою злочинністю»: «Національні системи відбору, підвищення та переведення прокурорів, а також будь-які дисциплінарні процедури повинні надавати необхідні гарантії від зловживань для незалежного, автономного та прозорого процесу прийняття рішень і ґрунтуватися на прозорих та об’єктивних критеріях».
Хоча європейські стандарти не пропонують єдиної моделі органів, що покликані опікуватися кар’єрою та рештою важливих питань діяльності прокуратури, спеціалізованих її компонентів, зокрема, однак спершу Венеційська комісія, а пізніше КРЄП зібрала каталог положень, які формують обриси майбутньої моделі.
Загалом у висновку № 18 (2023)[5] «Про Ради прокурорів як ключові органи прокурорського самоврядування» КРЄП указує: «Ради прокурорів повинні мати широкий спектр повноважень для кращого захисту та сприяння незалежності прокуратури й ефективного відправлення правосуддя. Компетенція та повноваження Ради повинні бути передбачені законом. У такий спосіб, Ради прокурорів повинні відігравати певну роль у регулюванні чи розвитку організації системи прокуратури та відомств. Окрім призначень / обрання та дисциплінарних питань, про які йдеться вище, вони можуть розв’язувати питання оцінювання, просування по службі та переведення прокурорів».
Ба більше, КРЄП рекомендує[6] залучати самоврядні органи прокурорів і до процесу обрання кандидатів на посаду Генерального прокурора. Серед країн-членів Ради Європи залучення[7] самоврядних органів до процесу відбору та/або висування кандидатів на посаду Генерального прокурора передбачено в Албанії, Андоррі, Боснії та Герцеговині, Болгарії, Греції, Грузії, Іспанії, Італії, Латвії, Люксембурзі, Молдові, Словенії, Туреччині, Франції, Чорногорії.
Відповідно ad hoc конкурсні комісії, у яких домінує Генеральний прокурор і керівник САП, суперечать наведеним рекомендаціям КРЄП.

Вади дисциплінарної процедури щодо прокурорів САП

«Євроінтеграційний закон» 2023 року заразом змінив і порядок дисциплінарного провадження щодо прокурорів САП. Відповідно до цих змін у структурі САП утворено підрозділ внутрішнього контролю, який здійснюватиме попередній розгляд дисциплінарних скарг щодо прокурорів САП і даватиме КДКП свою рекомендацію щодо (не)відкриття дисциплінарного провадження, а також проводитиме таємні перевірки доброчесності. Цими ж змінами визначено, що підрозділ внутрішнього контролю підпорядковується винятково керівнику САП, а також діє на підставі положення, яке затверджує керівник САП. Порядок проведення таємних перевірок доброчесності також затверджує керівник САП.
У відповідь на запит САП повідомила, що станом на лютий 2025 року її підрозділ внутрішнього контролю не має штатного розпису, але до його складу входять три особи: начальник відділу (посада державної служби), прокурор і головний спеціаліст (посада державної служби). Наприкінці червня 2024 року керівник САП затвердив положення про відділ внутрішнього контролю САП.
Навіть якщо лишити осторонь ту обставину, що підрозділ внутрішнього контролю наразі сформовано таким чином, що єдиний прокурор підрозділу перебуває в підпорядкуванні державного службовця, тобто особи без такого ж рівня незалежності, що й у прокурорів, схарактеризований підхід до організації підрозділу внутрішнього контролю САП має низку істотних вад. І ці вади аж ніяк не додають прокурорам САП процедурних гарантій порівняно з прокурорами інших органів прокуратури. Якраз навпаки.
По-перше, через згадану вище особливу процедуру добору прокурорів САП і невизначену процедуру переведення всередині САП (окрім наявності добровільної згоди конкретного прокурора — за загальним правилом) формування підрозділу внутрішнього контролю САП із прокурорів буде вельми довготривалим процесом. Очевидно, саме через цю обставину нинішній склад підрозділу формується головно з державних службовців, яких добирає та призначає керівник САП. Як наслідок, попередній розгляд дисциплінарних скарг і таємні перевірки доброчесності щодо прокурорів САП будуть здійснюватися не їхніми колегами прокурорами (peers), як це нині заведено в системі прокуратури, а державними службовцями (тобто особами, які не мають того ж рівня незалежності, що й прокурори).
По-друге, на відміну від інших прокурорів системи прокуратури, дисциплінарне провадження щодо прокурора САП тепер буде включати й рекомендацію про (не)відкриття дисциплінарного провадження, яку надаватиме підрозділ внутрішнього контролю — не незалежний орган, а натомість повністю підпорядкований керівнику САП. Іншими словами, попередня оцінка підрозділу внутрішнього контролю в процедурі дисциплінарного провадження щодо прокурорів САП дуже нагадує стару процедуру, яка діяла в прокуратурі до створення КДКП, коли керівники прокуратур мали дисциплінарні повноваження, які вони втратили в результаті реформи 2014 року.
Відповідно до положення про підрозділ внутрішнього контролю САП:
а) його працівники (у тому числі прокурор відділу) діють або на підставі доручення керівника САП, або на підставі доручення керівника підрозділу, який підпорядковується керівнику САП, і здійснюють контроль за дотриманням працівниками (у тому числі прокурорами) САП правил етичної поведінки та антикорупційних вимог й обмежень;
б) для виконання своїх завдань підрозділ може отримувати будь-яку інформацію, вести фото- аудіо- та відеофіксацію, застосовувати поліграф, а також «мати безперешкодний доступ до службових приміщень, робочих місць, сейфів, сховищ, службових персональних комп’ютерів, засобів зв’язку, носіїв інформації, документів і матеріалів, зокрема з обмеженим доступом, працівників Спеціалізованої антикорупційної прокуратури».
Однак Закон про прокуратуру не надає підрозділу внутрішнього контролю САП перелічених повноважень, ті буквально вигадані керівником САП. Також примітно, що керівник САП у жоден спосіб не визначив стандарти розгляду дисциплінарних скарг і критерії, якими має керуватися підрозділ внутрішнього контролю при підготовці рекомендацій КДКП про (не)відкриття дисциплінарного провадження щодо прокурорів САП. Відповідно підрозділ внутрішнього контролю САП функціонує без надійної правової основи і в усьому покладається на рішення керівника САП. Останній без особливих зусиль може скористатися цим для впливу на прокурорів САП: або для їх захисту (з якоїсь причини чи без), або для тиску на них.
На перший погляд, перелічені вади можна було б розв’язати через формування підрозділу внутрішнього контролю САП із прокурорів, які мають гарантії незалежності. Однак нікуди не подінеться та обставина, що положення (тобто документ про порядок діяльності та повноваження підрозділу) затверджує керівник САП, відповідно прокурори підрозділу будуть діяли на виконання такого положення. Адже Закон про прокуратуру не визначає процедур реалізації повноважень цим підрозділом.
Ба більше, через особливості добору прокурорів САП — такий добір здійснюється не самоврядним незалежним органом (як на те вказують стандарти Ради Європи), а натомість — ad hoc конкурсною комісією, яку формує та в яку наразі входить керівник САП. Також керівник САП буде брати участь у періодичному оцінюванні прокурорів підрозділу внутрішнього контролю САП і здійснювати інші кадрові повноваження щодо цих прокурорів (погоджувати відпустки, ділові та навчальні відрядження, давати характеристику цим прокурорам у випадку вчинення ними дисциплінарних проступків тощо).
Окреслені вади — похідні від тієї, що лежить у серці моделі підрозділу внутрішнього контролю САП, закладеної змінами до Закону про прокуратуру. «Євроінтеграційні зміни» прямо визначили, що підрозділ внутрішнього контролю САП підпорядковується безпосередньо й лише керівнику САП. Але й сам керівник САП — прокурор САП. Тобто дисциплінарна скарга на керівника САП буде проходити попередню перевірку в підрозділі внутрішнього контролю САП, який йому ж і підпорядковується. Так само як підрозділ внутрішнього контролю САП буде проводити таємну перевірку доброчесності щодо керівника САП.
Ця характеристика моделі (чи радше модель як така) глибоко проблематична, адже вона ігнорує як стандарти Ради Європи, так і право Європейського Союзу.

Румунський прецедент

У травні 2023 року Суд справедливості ЄС ухвалив преюдиціальне рішення (preliminary ruling) у справі[8] C‑817/21, яка надійшла з апеляційного суду з міста Бухарест (Румунія). У Румунії діє Судова інспекція (Judicial Inspectorate), яка уповноважена здійснювати службові розслідування щодо магістратів (суддів і прокурорів). Румунським законом визначено, що керівником Судової інспекції має бути суддя, який уповноважений визначати порядок діяльності (положення) інспекції та призначати свого заступника й добирати інших інспекторів. Також цим законом встановлено, що припинення розгляду дисциплінарної скарги може бути погоджено лише керівником Судової інспекції (суддею), але якщо скарга стосується керівника інспекції — тоді його заступником.
За фактами справи, заявник подав низку дисциплінарних скарг, які були відхилені за підписом керівника Судової інспекції або інспектора за погодженням із заступником керівника. У деяких із цих скарг йшлося й про протиправні дії керівника Судової інспекції (§ 16–19). Заявник наполягав, що в діяльності інспекторів недостатньо гарантій незалежності і що повноваження керівника надмірні й погано збалансовані (§ 22–23).
Суд справедливості ЄС розв’язував таке питання: чи обмежує право ЄС національний уряд у справі ухвалення законодавства, яке дозволяє керівнику органу, що уповноважений на здійснення дисциплінарних функцій, ухвалювати нормативні акти чи акти індивідуального характеру з питань добору, оцінювання та реалізації функцій працівників цього органу (зокрема, свого заступника), ще й у випадку, коли працівники такого органу уповноважені на здійснення дисциплінарних функцій щодо такого керівника (§ 24, 38).
Розв’язуючи це питання, Суд справедливості ЄС не лише нагадав про зовнішній і внутрішній виміри незалежності суддів (§ 46), але й наголосив на тому, що така незалежність не може бути підважена в дисциплінарному провадженні; тому орган та його посадовці, які здійснюють або залучені до здійснення дисциплінарних функцій, повинні бути незалежними, щоб мати здатність діяти безсторонньо й гарантувати всі процесуальні права (§ 48–49).
На думку Суду справедливості ЄС, надання керівнику органу, який здійснює або залучений до здійснення дисциплінарних функцій у судовій владі, широких повноважень із питань добору, оцінювання та реалізації функцій працівників цього органу (зокрема, свого заступника), ще й у випадку, коли працівники такого органу уповноважені на здійснення дисциплінарних функцій щодо такого керівника, може викликати обґрунтовані сумніви у використанні повноважень і функцій цього органу як інструменту тиску або політичного контролю над судовою владою (§ 50–53, 55–57).
Отже, Суд справедливості ЄС зробив висновок, що право ЄС має тлумачитися таким чином, щоб обмежувати національний уряд у справі ухвалення законодавства:

«– яке надає керівнику органу, уповноваженого проводити розслідування та дисциплінарні провадження щодо суддів та прокурорів, повноваження приймати нормативні та індивідуальні акти, що стосуються, зокрема, організації роботи цього органу, відбору його співробітників, їх оцінки, проведення їхньої діяльності та призначення заступника керівника,

– коли, по-перше, лише ці співробітники та заступник керівника мають право проводити дисциплінарне розслідування щодо цього керівника, по-друге, їхня кар’єра значною мірою залежить від рішень цього керівника і, нарешті, термін повноважень заступника керівника закінчується одночасно з терміном повноважень керівника,

– коли це законодавство не розроблене таким чином, щоб не виникало жодних розумних сумнівів у свідомості осіб щодо того, що повноваження та функції цього органу не будуть використовуватися як інструмент для здійснення тиску на суддів і прокурорів або політичного контролю за їхньою діяльністю».

Цей підхід поділяє й Конституційний Суд України. У своєму недавньому рішенні[9] він нагадав, що у 2016 році зміни до Конституції (у частині правосуддя) були націлені на якомога повніше втілення стандартів Ради Європи, зокрема щоб наблизити статус і гарантії прокурорів до статусу й гарантій суддів.

Підсумок

Більшість пересторог, висловлених Судом справедливості ЄС, цілковито накладається на модель підрозділу внутрішнього контролю САП, закладену в Законі про прокуратуру наприкінці 2023 року. Відповідно є всі підстави говорити про те, що теперішня модель САП підважує «внутрішню» незалежність (функціональну автономію) прокурорів САП.

Також у цьому контексті важливе значення має та обставина, що теперішній керівник САП був обраний ad hoc конкурсною комісією, більшість членів якої всупереч Конституції делегував[10] парламент; до того ж членкині, делеговані парламентом, стали[11] головою та секретарем цієї комісії. Адже досі лишається на виконанні група рішень «Луценко проти України», запорукою[12] виконання якої є впровадження та належне функціонування «ефективних гарантій, що захищають органи прокуратури в цілому та окремих прокурорів від неправомірного політичного тиску».

Таким чином, положення Закону про прокуратуру в частині добору та дисциплінарних й інспекційних процедур щодо прокурорів САП потребують повного перегляду, але насамперед більш детальної оцінки з боку Ради Європи та Єврокомісії.

Ця публікація головно складається з аналізу, уперше опублікованого як частина звіту[13] «Експертний аналіз дисциплінарної практики Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за 2023 рік (з додатковим охопленням періоду вересня 2022 — травня 2024 щодо окремих категорій прокурорів та скаржників)», підготовленого в межах проєкту Ради Європи «Зміцнення прав людини в системі кримінальної юстиції України», 2024 рік.

Однак погляди, висловлені в цій публікації, становлять лише позицію автора та не обов’язково відображають офіційну політику Ради Європи чи інших організацій, з яким автор має контрактні відносини.

[1] https://justtalk.com.ua/post/proekt--8402-chastina-1-okrema-planeta-sap

[2] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3509-20#Text

[3] https://ti-ukraine.org/news/posylennya-sap-shho-zminytsya-i-ne-zminytsya-yakshho-nardepy-uhvalyat-nayavnyj-zakonoproyekt/

[4] https://rm.coe.int/ccpe-opinion-no-14-2019-ua/1680aa2992

[5] https://rm.coe.int/opinion-no-18-2023-ukrainian/1680aee41f

[6] https://rm.coe.int/ccpe-opinion-2024-unofficial-translation-into-ukr/1680b2d093

[7] https://rm.coe.int/compilation-of-responses-for-opinion-no-19-2024-/1680af5b17

[8] https://curia.europa.eu/juris/documents.jsf?num=C-817/21

[9] https://ccu.gov.ua/docs/6352

[10] https://ti-ukraine.org/news/verhovna-rada-taky-uhvalyla-kandydativ-do-komisiyi-z-vidboru-kerivnyka-sap/

[11] https://ti-ukraine.org/news/komisiya-z-vidboru-kerivnyka-sap-nareshti-obrala-golovu-ta-pochala-povnotsinnu-robotu/

[12] https://hudoc.exec.coe.int/eng?i=004-32285

[13] https://rm.coe.int/expert-analysis-disciplinary-practice-of-the-qualification-and-discipl/1680b462f2

Схожі статті

Проєкт № 8402. Частина 1: окрема планета САП