EDITORIAL: Військові прокурори: pro et contra

Поліціювання Розслідування Судовий Розгляд Інші юрисдикції Публічне обвинувачення Кримінальний закон Corrections Професійні стандарти Управління Штучний інтелект

Спецпроекти

Процесуальне інтерв'ю Custody Records JustTalk в умовах війни Пріт Барара українською

Про нас Редакційна політика Політика конфіденційності Умови передруку

Авторам

EDITORIAL: Військові прокурори: pro et contra

В умовах збройного конфлікту знову постало гостре питання військової юстиції – чи потрібні Україні військові прокурори (прокуратури). Якщо з військовими судами (трибуналами) все складніше, оскільки їх повернення в систему правосуддя потребує внесення змін до Конституції України, то з військовими прокурорами необхідні лише зміни до законодавства. Тож не дивно, що Верховна Рада з часів ліквідації військової прокуратури рясніє законопроєктами з цієї теми. Ми не будемо підтримувати жодну з позицій, а спробуємо загалом зібрати аргументи «за» і «проти» військових прокурорів (прокуратур).

JustTalk

2 August, 2022

1191

EDITORIAL: Військові прокурори: pro et contra

Військові прокуратури ліквідовувались двічі – в 2012 та 2019 роках. Останній раз в ході реформ з боку новообраної влади Законом №113-ІХ щодо першочергових заходів із реформування прокуратури, військову прокуратуру було ліквідовано. Зі зміною Генерального прокурора у 2020 році було утворено Спеціалізовану прокуратуру у військовій та оборонній сфері, проте мова йде лише про спеціалізацію щодо виду злочинів, процесуальне керівництво у яких здійснює відповідний підрозділ. Окремих повноважень чи додаткових гарантій незалежності цей підрозділ не має, з огляду на єдиний статус прокурора.

З того часу питання відновлення військових прокуратур порушувалось неодноразово, проте набуло особливої актуальності під час повномасштабного вторгнення 24 лютого, яке відбулось в межах триваючого збройного конфлікту. Зрозуміло, що порядок у Збройних Силах України дотримується зокрема й засобами кримінально-правового характеру, адже як і в будь-якому іншому середовищі, там мають місце злочини, в цьому випадку – військові злочини (проти порядку несення військової служби). В умовах збройного конфлікту загострюється питання доступу до територій, де відбуваються бойові дії, а також тяжкість наслідків від таких злочинів, адже боєздатність армії наразі є запорукою існування держави.

Вже під час війни, 1 квітня, Верховна Рада ухвалила проєкт Закону №7058, який був ветований Президентом України і досі перебуває на стадії опрацювання пропозицій Комітетом з питань правоохоронної діяльності. Ці зміни не створювали обов’язку комплектування органів прокуратури військовослужбовцями, а лише надавали таку можливість для ефективного виконання, у випадку визнання цього доцільним Президентом України та Генеральним прокурором, передбачених законодавством функцій прокуратури в умовах триваючої агресії проти України. Тож цим законопроєктом не передбачалось відновлення військових прокуратур, а тільки можливість укомплектування прокуратури військовими, що лише частково відповідає обговорюваній тематиці. Водночас Президент наклав вето саме з питань його невідповідності Конституції України – Президент не має повноважень визначати порядок призначення прокурорів; наявність одночасно прокурорів та «прокурорів-військовослужбовців» порушує принцип єдності прокурора; врешті, відсутність загальних критеріїв-вимог для посади прокурора теж негативно впливає на єдність статусу прокурора.

21 липня до Верховної Ради внесено проєкт Закону «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо забезпечення діяльності спеціалізованих військових прокуратур» (реєст. №7576). Цього разу мова йде про появу повноцінної системи спеціалізованих військових прокуратур на всіх рівнях, яка укомплектовуватиметься з відряджених до Офісу Генерального прокурора військовослужбовців із залишенням на військовій службі. Тимчасово адміністративні та прокурорські посади можуть займати прокурори спеціалізованих прокуратур у військовій та оборонній сфері, але не довше 6 місяців. Для спеціалізованої прокуратури передбачені повноваження з урахуванням спеціалізації та екстериторіального принципу їх діяльності. Це, зокрема, організація та процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, підтримання державного обвинувачення в суді, якщо йдеться про військові кримінальні правопорушення, а також будь-які інші, якщо вони вчинені військовими чи добровольцями під час проходження військової служби або об’єктом посягання є військове майно чи кошти.

Далі спробуємо навести найсуттєвіші позиції щодо відновлення військових прокурорів (прокуратур) із відповідними аргументами проти.

1

ЩОДО ЄДИНОГО СТАТУСУ ПРОКУРОРА

Пропозиція:

Пропонується відновити військові прокуратури, в яких працюватимуть військовослужбовці, відрядженні зі складу Збройних Сил України. Відтак вони одночасно будуть і прокурорами, і військовослужбовцями, тобто «прокурорами-військовослужбовцями».

За змістом це питання місця військової прокуратури в системі органів прокуратури та порядку добору/звільнення таких прокурорів. Якщо ці «прокурори-військовослужбовці» будуть військовослужбовцями, до яких застосовано загальну кваліфікаційну процедуру відбору та призначення на посаду – їх статус нічим не відрізнятиметься від статусу прокурора. З іншого – саме відрядження військовослужбовців на посади прокурорів є швидким і дієвим способом наповнити органи прокуратури фахівцями у військовій сфері. Для того, щоб провести загальний відбір потрібні місяці й роки. Саме «обхід» цього порядку і спонукав авторів законодавчих ініціатив вирішити проблему негайно.

Якщо ж говорити про юридичний бік аргументу – можна навести аналогію з прокурорами САП, призначення на посаду яких відбувається за відмінною від прокурорів загальних прокуратур процедурою. Проте такий аргумент у підтримку військових прокурорів буде слабким, адже, зважаючи на кваліфікаційні вимоги, складність процедури, її конкурсний характер, мова йде навпаки про те, що до відбору цих прокурорів ставляться більші вимоги (стандарт не знижується).

Аргументи проти:

З 2019 року органи прокуратури втратили функцію досудового розслідування. Тому, на відміну від попередніх версій військових прокуратур, нові військові прокурори по суті нічим не відрізнятимуться за своїми функціями від всіх інших прокурорів, які зараз займаються провадженнями у військовій та оборонній сфері. Їх повноваження обмежуються конституційними функціями прокуратури та полягають у процесуальному керівництві досудовим розслідуванням і публічному обвинуваченні в суді.

Як зазначає Президент України у своєму вето до проєкту Закону №7058: «Наявність в структурі прокуратури (яка функціонує в системі правосуддя) «прокурорів-військовослужбовців» ... не відповідає конституційним засадам функціонування прокуратури ... а також не узгоджується зі статусом прокурора, визначеним Законом України «Про прокуратуру». Адже «за пропонованого Законом підходу в системі прокуратури одні й ті ж функції виконуватимуть прокурори і «прокурори-військовослужбовці», які призначатимуться та проходитимуть службу за різними процедурами. Це не відповідає впровадженому міжнародному стандарту єдиного статусу прокурорів, який визначений одним із принципів, що забезпечує єдність системи прокуратури України (ч. 5 ст. 7 Закону України «Про прокуратуру»)».

Іншими словами – наявність двох різних статусів у прокурорів і «прокурорів-військовослужбовців» не відповідає ні принципу єдиного статусу прокурора, ні конституційним засадам функціонування прокуратури.

2

ЩОДО НАЯВНОСТІ ДВОХ ПРИСЯГ – ПРОКУРОРА ТА ВІЙСЬКОВОСЛУЖБОВЦЯ

Пропозиція:

В чинній пропозиції відновлення «прокурорів-військовослужбовців» військові прокурори мають дотримуватись вимог двох присяг (як прокурора та як військовослужбовця ЗСУ), а також матимуть двох начальників – по лінії адміністративної посади прокуратури та військової служби.

З позиції процесуальної незалежності це не матиме впливу на виконання функцій у кримінальному провадженні, адже статус прокурора, і, відповідно, його процесуальна незалежність, не змінюється: ніхто не може дати прокурору наказ відкрити чи закрити кримінальне провадження, проводити чи не проводити слідчу дію тощо.

КПК України є спеціальним законом для прокурора-військовослужбовця, отже в питаннях розслідування кримінальних правопорушень ніхто не може впливати на його рішення з огляду на гарантії невтручання у свою діяльність, надані йому Кодексом.

Стосовно підпорядкування двом начальникам (командирам) – воно теж не підважує незалежність прокурора. Насправді військові прокурори ніколи не були та не будуть під військовим керівництвом. Підпорядкованість існує лише в межах самої військової прокуратури, адже на час відрядження до прокуратури вони повністю переходять в її підпорядкування. Іншими словами – повноваження командира по військовій лінії не впливають ні на процесуальну, ні адміністративну незалежність військового прокурора, адже він є, насамперед, прокурором.

Аргументи проти:

Як зазначають критики: «Якщо прокурори будуть військовими, то на них поширюються військові статути й тоді не можна говорити щось про процесуальну незалежність – є наказ, який треба виконати».

Справа в тому, що неформально командири «прокурорів-військовослужбовців» можуть віддавати конкретні накази стосовно кримінальних проваджень або іншими організаційно-технічними засобами перешкоджати розслідуванню, наприклад, через невиплату грошового забезпечення (у разі, якщо це компетенція керівництва по лінії ЗСУ – це опціональна річ, яка залежить від законодавчого рішення).

Крім того, «прокурор-військовослужбовець» зацікавлений у просуванні по службі, отриманні нового званьня тож буде зважати на лояльність до нього з боку керівництва військової ланки. Тож хоча він і буде незалежним процесуально, а все ж таки, ефективність його роботи буде підважена прямим звʼязком зі Збройними Силами України.

Слабкість цих аргументів полягає в тому, що ми переходимо в площину правозастосування, управлінських відносин і людських чинників, які впливають на роботу прокурора. Про ті самі ризики можна сказати стосовно будь-якої посади на публічній службі, а законодавчі запобіжники для прокурора – можливість звернутись до Ради прокурорів стосовно загроз незалежності або захищена дисциплінарна процедура – здебільшого їх нівелюють.

3

ЩОДО ДОСТУПУ ДО МІСЦЯ КРИМІНАЛЬНОГО ПРАВОПОРУШЕННЯ ТА УЧАСНИКІВ КРИМІНАЛЬНОГО ПРОВАДЖЕННЯ

Пропозиція:

Доволі поширеним аргументом у соціальних мережах на користь військових прокурорів, коли розпочинаються такі дискусії, є такий: «Військові прокурори мають безперешкодний доступ до військових без усякої бюрократії». Після ухвалення закону про «військових прокурорів» (№7058), на той час чинна Генеральна прокурорка навела такі ключові аргументи: «Під час війни прокурори повинні мати повне і беззастережне право бути на лінії вогню з метою пошуку і збереження доказів агресії проти України – це раз. Два – військові прокурори мають і будуть підтримувати правопорядок у військових частинах. Три – військові прокурори забезпечать дотримання законних прав військовослужбовців України».

Відтак, прихильники ідеї відновлення військових прокуратур зазначають, що військові прокурори – це необхідність в особливий період. Лише вони можуть фахово та безперервно, перебуваючи у військах, забезпечувати розслідування військових і воєнних злочинів. У Збройних Силах України наявна чітка субординація і там не сприймають «цивільних» осіб, навіть якщо їм надані повноваження, вони є слідчими та прокурорами.

Навіть попри наданий безперешкодний доступ на рівні закону, лише людина в уніформі та зі знаками розрізнення може сприйматись за рівного і їй будуть сприяти в розслідуванні злочинів. Тож розслідування військових злочинів це не справа цивільних слідчих і прокурорів, а саме – військовослужбовців в системі правосуддя.

Аргументи проти:

З позиції законодавства, передбачений доступ слідчих і прокурорів для виконання своїх обовʼязків на територію військових частин, зʼєднань, лінію зіткнення тощо. Так, Закон України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» (втратив чинність 07.05.2022 р.), починаючи з 2019 р. передбачав, що на території проведення ООС забезпечується доступ слідчих і прокурорів. А саме – можливість здійснення уповноваженими особами органів досудового розслідування та прокуратури повноважень у кримінальних провадженнях щодо правопорушень, вчинених в районі здійснення зазначених заходів, зокрема через «обов’язковість допуску дізнавачів, слідчих і прокурорів до цього району, а також надання їм відповідного сприяння». Допуск дізнавачів, слідчих і прокурорів до району здійснення заходів із забезпечення національної безпеки та оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях здійснюється в порядку, визначеному Командувачем об’єднаних сил (ч. 3 ст. 8 Закону). Хоча Закон і втратив чинність, проте практика допуску слідчих і прокурорів для виконання своїх функцій з розслідування кримінальних правопорушень, навряд чи, змінилась.

Але сильнішим є фактичний аргумент: з листопада 2018 року досудове розслідування у справах про військові злочини здійснює Державне бюро розслідувань (до грудня 2019 року – ЦОВВ; після – державний правоохоронний орган). Попри наявність у слідчих ДБР спеціальних звань, вони не мають форменого одягу (однострою) та, звісно, не є військовослужбовцями. Не зважаючи на поодинокі випадки недопуску до військових частин чи перешкоджання у розслідуванні, це не є системною проблемою і жоден орган влади не порушував такої проблеми як нагальної. Тож сказати, що «цивільні» слідчі позбавлені можливостей розслідувати військові злочини – ми не можемо. А до аналогії з військовими прокурорами недалеко…

4

ЩОДО СПЕЦІАЛІЗАЦІЇ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ

Пропозиція:

Військова прокуратура – це спеціалізація органів прокуратури. Якщо існує САП, то чому інші спеціалізовані прокуратури (військова, екологічна та ймовірні нові) не можуть претендувати на окремий статус? Як зазначають прихильники ідеї військової прокуратури: «Чому люди, які підтримували створення НАБУ, САП та ВАКС, виступають проти військової прокуратури та іншої «військової правоохоронної інфраструктури»?».

Іншими словами – якщо ми виокремлюємо т.зв. «антикорупційну інфраструктуру» як щось, що є винятковим, оскільки воно протидіє корупції, яка є «загрозою національній безпеці», то хіба в умовах повномасштабної збройної агресії не є загрозою військові злочини, які прямо впливають на боєздатність армії?

Адже на відміну від спеціалізації департаментів, спеціалізовані прокуратури мають мати додаткові гарантії незалежності – організаційно-технічні, процесуальні, особливий порядок призначення/звільнення тощо (варто просто провести аналогію зі ст. 8-1 Закону України «Про прокуратуру»). Чому її не може мати військова прокуратура?

Аргументи проти:

У складі прокуратури уже діє Спеціалізована прокуратура у військовій та оборонній сфері, в якій працюють прокурори, які є фахівцями саме з цього виду злочинів і вони здійснюють процесуальне керівництво належним чином.

Питання спеціалізації органів досудового розслідування та прокуратури є складним. Безперечно, ми маємо справу з відсутністю послідовної державної (публічної) політики у цій сфері. Тому доцільність виокремлення т.зв. «антикорупційної інфраструктури» є дискусійною, тож не дивно, що питання спеціалізованих органів військового та воєнного спрямування, з розслідування організованої чи нарко-злочинності постійно порушуються серед фахівців.

З іншого боку, варто просто розібратись у тому, що таке спеціалізація. Це не стільки про окремі органи та підслідність, скільки про належне матеріальне забезпечення, наявність власної спеціалізованої ділянки роботи, гарантії незалежності та невтручання у діяльність тощо.

Якщо ж говорити про військових прокурорів, то тут важливі два фактори:

- як забезпечити добір кадрів? (спеціалістів саме з військової юстиції);

- як винагородити той ризик для життя і здоровʼя, який існує в особливий період? (виїзди на передову, перебування у військових частинах близько до лінії зіткнення тощо).

Говорити про сприйняття суспільством, авторитет у військовій сфері, інституційні традиції тощо – необхідно, але це не сфера нормативного регулювання. Є питання, на які має знайти відповідь законодавець, ми їх окреслили вище. У всіх інших випадках – питання до управління всередині системи, проблем правозастосування та врешті старої-доброї міжвідомчої комунікації.

Підсумовуючи, ми не знаємо чи варто відновлювати військові прокуратури. Проте ми знаємо, що військові злочини мають розслідувати фахові слідчі, а процесуальне керівництво здійснювати прокурори з відповідною спеціалізацією, які були б і процесуально, і організаційно незалежні для якісного виконання покладених на них завдань. Тим паче в умовах триваючого збройного конфлікту, коли боєздатність армії є запорукою існування держави.

Матеріал підготовлено за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного Фонду «Відродження» в рамках спільної ініціативи «EU4USociety». Матеріал відображає позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження» та Європейського Союзу».

прокурор війна військова прокуратура спеціалізована прокуратура