І. Концептуальна проблема
В європейській кримінальній юстиції загальноприйнятою моделлю розслідування є взаємодія детектива, який збирає докази в кримінальному провадженні та прокурора, який оцінює їх належність та допустимість та під час розгляду публічного обвинувачення представляє перед суддею. При цьому, для вчинення дій, які становлять суттєве обмеження прав і свобод людини існує судовий контроль, який здебільшого здійснюють слідчі судді. Попри такий узагальнений схематизм та попереднє уявлення, що в Україні це працює так само, це не так очевидно ні для українського законодавства, ні практики його застосування.
Реформа кримінального процесуального законодавства, яка відбулась у 2012 році суттєво змінила підхід до розподілу ролей в Україні. Якщо відповідно до КПК 1960 року збір доказів забезпечували здебільшого оперативні працівники, слідчі оформлювали їх у процесуальні документи, а прокурор наглядав за дотриманням прав людини під час цього процесу й суд залучався не так часто для судового контролю (чотириланкова система), то з ухваленням КПК України 2012 року вона стала триланковою зі зсувом на одну ступінь вгору (слідчий-прокурор-слідчий суддя).
Разом з тим оперативному працівнику була відведена всього одна роль – виконання доручень слідчого з окремих питань. Таким чином нереформований інститут оперативно-розшукової діяльності, великі штати оперативних працівників та наявність органів влади, які мають оперативні підрозділи, проте не мають органу досудового розслідування, призвели до дискусій стосовно ролі оперативного працівника в кримінальному провадженні, які тривають до сьогодні.
Понад те, поряд зі слідчим (детективом) також існує керівник органу досудового розслідування, який претендує на організацію процесу збору доказів в кримінальному провадженні. При цьому, деякі слідчі вважають, що прокурор взагалі не має бути долучений до цього процесу, а з’являтись вже на стадії підготовки обвинувального акту для направлення його до суду.
І найголовніше — прокурор отримав поряд із наглядовою функцією, роль процесуального керівника, який організовує процес досудового розслідування кримінального провадження. Наглядові прокурори за старим КПК України перетворились на процесуальних керівників, що кардинально змінило їх роль в процесі. Загострили це питання конституційні зміни в частині правосуддя — у 2016 році окремий Розділ VII "Прокуратура" виключено з Конституції України на підставі Закону No 1401-VIII від 02.06.2016.
Прокуратура, як частина правосуддя, отримала дві основні функції:
1) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням;
2) підтримання публічного обвинувачення в суді (стаття 131 Конституції України).
Водночас КПК України в повноваженнях прокурора та керівника органу досудового розслідування не до кінця імплементував конституційні зміни — прокурор здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва (стаття 36 КПК України), а керівник органу досудового розслідування організовує досудове розслідування (стаття 39 КПК України). У Законі України “Про прокуратуру” цей термін взагалі згадується лише один раз у контексті заборони притягувати до дисциплінарної відповідальності прокурора, який здійснював процесуальне керівництво, у випадках виправдання особи або закриття стосовно неї судом кримінального провадження (стаття 43 Закону). Таким чином, на практиці, питання організації роботи слідчого (ширше — також оперативного працівника) є неузгодженим. Адже більшість повноважень прокурора, передбачених КПК, пов’язана саме із керівництвом процесом розслідування (із понад 20 повноважень прокурора лише 7 стосуються нагляду)(1).
Результати згаданого дослідження в частині опитування прокурорів яскраво це демонструють: “Понад половину респондентів (майже 60%) не погодилися із твердженням, що сьогодні процесуальний керівник виконує ті ж функції, що й наглядовий прокурор за попередньою редакцією КПК. При цьому майже 70% опитаних прокурорів погодилися із твердженням, що основне навантаження щодо збирання доказів лягає на слідчого, а прокурор контролює законність його дій та погоджує основні процесуальні документи. ... Думка ж прокурорів щодо безпосередньої ролі процесуального керівника в процесі розслідування розділилася майже рівномірно. Так, наприклад, 42% респондентів тією чи іншою мірою погодилися з твердженням, що прокурор організовує весь процес розслідування, слідчий лише виконує його вказівки. Однак 46% опитаних не поділяють цей погляд на роль прокурора”(2).
Понад те, органи досудового розслідування та органи прокуратури розходяться у баченні того, хто ухвалює процесуальне рішення та готує процесуальні документи, де мова йде про погодження з прокурором. Насамперед, повідомлення про підозру, підготовка клопотання про тимчасове вилучення майна, підготовка клопотання про обрання запобіжного заходу, складення обвинувального акту тощо. При чому, перше й останнє є ключовими рішеннями в досудовому розслідуванні.
Те саме стосується процесуальної незалежності прокурорів, адже попри її проголошення процесуальні керівники, часто погоджують свої рішення з керівництвом прокуратури, чого не вимагає Кодекс. Згідно з даними дослідження3 переважно (понад 95% випадків) процесуальні керівники погоджують зі своїм керівництвом основні процесуальні рішення та дії, причому у понад 60% випадках таке погодження робиться завжди! Це знову ж таки, ставить питання про головну роль в кримінальному провадженні, адже приєднується ще одна ланка, яка далеко виходить за межі “супервізії”, допоміжної ролі під час розслідування. В результаті кількість акторів, що боряться за вплив на результат досудового розслідування тільки зростає.
1Див. дет. аналіз: Прокурор: керує? координує? наглядає? розслідує? : Звіт за результатами дослідження «Роль прокурора на досудовій стадії кримінального процесу» / Бєлоусов Ю., Венгер В., Мітько В., Орлеан А., Сущенко В., Яворська В.; за заг. ред. Бєлоусова Ю. — К : СТ-Друк, 2017 — ст. 62.
2 Там само. С. 63-64.
3 Там само. С. 75.
ІІ. Фактична проблема
На практиці проблема полягає в тому, що серед учасників кримінального провадження, насамперед слідчого та прокурора, не існує однозначного розуміння розподілу ролей. Подекуди оперативні працівники проявляють самостійність, виходячи за межі повноважень, а слідчі судді широко тлумачать судовий контроль. Водночас керівники органів досудового розслідування перебирають роль прокурора. Всі зазначені речі призводять до однієї проблеми — неефективності досудового розслідування, яка полягає у:
1) наявності конфліктів між органами правопорядку та правосуддя;
2) відсутності відповідального за кінцевий результат досудового розслідування;
3) збір неякісних доказів та порушення кримінальної процедури;
4) неефективне витрачання ресурсів держави, виділених на розслідування кримінальних
правопорушень.
Прикладом наявності конфліктів є процес збирання доказів в кримінальному провадженні та виконання письмових доручень прокурорів. На практиці, існують різні ситуації – від повного проведення досудового розслідування слідчим та пасивній ролі прокурора до підміни прокурором функцій слідчого. При цьому, існують помірні варіанти – слідчий може самостійно збирати докази у типових злочинах, там де робота з прокурором є злагодженою тощо. Разом з тим, через нерозуміння які саме докази та в якому порядку треба збирати, чому надавати пріоритет, чи варто вже повідомляти про підозру чи цей момент необхідно “відтягнути з тактичних міркувань”, виникають конфлікти. Хоча прокурор може давати письмові вказівки слідчому (частина 4 статті 40 КПК України) та вони є обов’язко-
вими до виконання, після декриміналізації відповідальності за невиконання таких вказівок вони можуть систематично не виконуватись. Єдине — прокурор може довести перед дисциплінарним органом, що він виконував службові обов’язки, однак це не дало належних результатів. Подекуди також використовуються для оцінки ефективності роботи прокурора, тому вказівки наявні у кожному третьому кримінальному провадженні.
Описана вище ситуація породжує проблему відсутності відповідального за кінцевий результат досудового розслідування. У разі закриття кримінального провадження, інколи визнання доказів недопустимими суддею, прокурор звертається до вказівок, які він надавав, а слідчий на власне бачення процесу розслідування чи помилки оперативного працівника, останній говорить про недостатньо чітко сформульоване доручення слідчого і так по колу. Розслідування кримінального правопорушення є завдання кожного та водночас нікого конкретно. Саме відсутність чіткого розподілу ролей, зокрема на рівні КПК України, є корінням цієї проблеми. При цьому, дані дослідження показують, що в окремих випадках у тяжких, резонансних злочинах до розслідування, крім процесуального керівника, слідчого та оперативного працівника, долучаються також начальник розшуку, начальник слідства, начальник поліції. Проводяться спільні наради, проводиться спільне заслуховування. У таких випадках наявна ґрунтовна взаємодія, розподіл обов’язків, заглиблення прокурора у подробиці кожної процесуальної дії. Однак, на думку слідчих, такі ситуації становлять менше ніж 5% проваджень. Але ж очевидно, що план розслідування та розподіл ролей має існувати в кожному провадженні й добре, якщо всі питання будуть вирішені завчасно.
Прикладом неефективного використання ресурсів може бути розгляд клопотання про обрання запобіжного заходу за участі слідчого. Згідно зі статтею 193 КПК України розгляд клопотання про застосування запобіжного заходу здійснюється за участю прокурора, підозрюваного, обвинуваченого, його захисника, крім випадків, передбачених частиною шостою цієї статті. Репрезентативний аналіз 600 ухвал слідчих суддів за результатами розгляду цього питання продемонстрував, що у 70% випадків на засіданні був також присутній слідчий, що не передбачено Кодексом. При цьому, враховуючи, що участь прокурора є обов’язковою, були присутні два представники сторони обвинувачення. На практиці це пояснюється тим, що слідчий часто набагато обізнаніший у матеріалах провадження за
прокурора, тож він може “підстрахувати” і допомогти прокурору відповісти на питання слідчого судді чи захисника підозрюваної особи. Подекуди слідчі судді напряму звертаються до слідчого, який не має жодного процесуального статусу, отже є вільним слухачем розгляду клопотання в судді. З позиції використання обмежених ресурсів держави логічним є питання ефективності присутності обох осіб — можливо краще, щоб був присутній лише слідчий (за умови внесення змін до законодавства) або краще, щоб був присутній лише прокурор, але ретельніше вивчав матеріали провадження. Адже, що слідчий, що прокурор, в сьогоднішніх умовах суттєво перевантажені кримінальними провадженнями(5).
ІІІ. Шляхи подолання проблеми
Розв’язання проблеми вбачається у впровадженні стандартів досудового розслідування, які б чітко розмежовували дії учасників кримінального провадження задля уникнення дублювання функції та різних правозастосовчих практик, а також внесення змін до законодавства України з метою реалізації конституційної функції прокуратури організації та процесуального керівництва за проведення досудового розслідування. На рівні законодавства мають закріплюватись не лише повноваження тих чи інших учасників кримінального провадження, а й моделі взаємодії між ними.
Насамперед, мова йде про базову триланкову модель:
1) слідчий (детектив) збирає докази в кримінальному провадженні;
2) прокурор організовує (керує) досудовим розслідуванням та здійснює стратегічне планування (процесуальне керівництво) ним;
3) слідчий суддя здійснює судовий контроль за дотриманням прав і свобод людини на стадії досудового розслідування.
Подібні моделі, насамперед має бути погоджено усіма учасникам кримінального процесу і саме з цього підходу мають розроблятись стандарти та алгоритми, згадані вище, проводитись навчання, здійснюватись оцінка ефективності роботи правоохоронців.
5 Середній показник навантаження для слідчих Національної поліції — 300 кримінальних проваджень; прокурорів — 800 проваджень.
Водночас, що в першому, що в другому випадку мова йде про групи слідчих та групи прокурорів, до яких вони включені, отже може
працювати лише старший групи, а можуть і всі одночасно (залежить від складності розслідування, резонансності тощо).
Приклад взаємодії учасників кримінального провадження під час обрання запобіжного заходу:
Авторський колектив:
Батяр Р. (псевдонім)
Бєлоусов Ю.
Венгер В.
Деркач С.
Козлиєва З.
Пірогова О.
Крапивін Є.
Орлеан А.
Пархоменко П.
Петраковський В.
Сидоров Д. (псевдонім)
Станкевич О.
Шалота К.
Яворська В.
При цитуванні посилання на матеріали ініціативи Justtalk обов'язкове.