Закон № 4555-ІХ і загрози гарантіям незалежності прокурора при звільненні з посади

Поліціювання Розслідування Судовий Розгляд Інші юрисдикції Публічне обвинувачення Кримінальний закон Corrections Професійні стандарти Управління Штучний інтелект

Спецпроекти

Процесуальне інтерв'ю Custody Records JustTalk в умовах війни Пріт Барара українською

Про нас Редакційна політика Політика конфіденційності Умови передруку

Авторам

Закон № 4555-ІХ і загрози гарантіям незалежності прокурора при звільненні з посади

Ухвалений Верховною Радою України законопроєкт № 12414 (Закон № 4555-ІХ від 22.07.2025) спричинив жваву дискусію серед правників на різні теми, серед яких: наслідки для процесуальної незалежності САП і НАБУ; підстави для проведення невідкладних обшуків; скасування конкурсних процедур при призначенні на посаду прокурора вперше та при переведенні до органу прокуратури вищого рівня. Окремо на майданчику JustTalk також була висвітлена проблема незалежності прокурора загалом.

Ігор Польщиков

6 August, 2025

275

Закон № 4555-ІХ і загрози гарантіям незалежності прокурора при звільненні з посади

Водночас у публічному просторі майже немає фахового аналізу змін у частині, що стосується підстав для звільнення прокурора з адміністративної посади та/або з посади прокурора в разі ліквідації органу прокуратури, реорганізації, зміни структури або штатної чисельності прокурорів органу прокуратури.

І хоч Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення повноважень Національного антикорупційного бюро України та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури» № 4560-IX від 31.07.2025 частково повернув норми Кримінального процесуального кодексу України та Закону України «Про прокуратуру» в редакцію, яка існувала до 23.07.2025, норми про уточнення (зміну) підстав для звільнення прокурора лишилися без змін та є чинними станом на цей час.

Порушене питання не актуальне (та не популярне) як для більшості правників, так і для самих прокурорів загалом, оскільки стосується обмеженого кола осіб, яким не пощастило бути звільненими на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» (у редакції станом до 23.07.2025).

Однак даремно.

Мета цієї публікації — висвітлення питань:

a) конституційні гарантії незалежності прокурора у випадку його звільнення із займаної посади (у тому числі й адміністративної) в разі ліквідації органу прокуратури, реорганізації, зміни структури або штатної чисельності прокурорів органу прокуратури;
b) виконання законодавцем Рішення Конституційного Суду України від 12.2024 № 11-р(II)/2024 щодо конституційних гарантій незалежності прокурора;
c) загрози для незалежності прокурора, які містять норми Закону України «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо особливостей досудового розслідування кримінальних правопорушень, пов’язаних із зникненням осіб безвісти за особливих обставин під час дії воєнного стану» від 22.07.2025 № 4555-ІХ щодо уточнення підстав для звільнення прокурора.

Історія питання

Однією з підстав для звільнення прокурора з посади первинною редакцією Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі — Закон № 1697-VII) була передбачена «ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури» (пункт 9 частини першої статті 51).

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 .09.2019 № 113-IX стаття 51 була доповнена частиною п’ятою, відповідно до якої на звільнення прокурорів із посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв’язку зі змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору в разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.

Метою таких змін у 2019 році було бажання швидкого й радикального очищення кадрового складу органів прокуратури через проходження прокурорами всіх рівнів атестації та звільнення тих, хто неуспішно її пройшов. Такі прокурори підлягали звільненню саме за пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.

Водночас у 2016 році Конституція України зазнала змін у частині правосуддя: зокрема, Розділ VIII «Правосуддя» був доповнений статтею 131-1 про прокуратуру, а окремий Розділ VII «Прокуратура» — виключений.

З цього приводу Конституційний Суд України указав, що «за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя» (підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 18 .06.2020 № 5-р(II)/2020).

У своїх рішеннях Конституційний Суд України неодноразово посилається на Бордоську декларацію «Судді та прокурори в демократичному суспільстві», яку 08.12.2009 спільно ухвалили Консультативна рада європейських суддів [Висновок № 12(2009)] і Консультативна рада європейських прокурорів [Висновок № 4(2009)], у якій зокрема, зазначено: «Статус прокурорів має бути гарантовано приписами права якомога вищого рівня, подібно до того, як це здійснено стосовно суддів» (§ 6).

З урахуванням близькості та взаємодоповнювального характеру місій суддів і прокурорів, а також вимог до їхнього статусу та умов служби прокурори повинні мати гарантії, аналогічні гарантіям суддів (пункт 14 висновку «Незалежність, підзвітність та етика прокурорів», затвердженого Консультативною радою європейських прокурорів від 23 .11.2018 № 13 (2018).

З урахуванням цього, а також того, що за пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII підставою для звільнення прокурора з посади, яку він обіймає в органі прокуратури, є не індивідуальний акт права — відповідне персоналізоване кадрове рішення, Другий сенат Конституційного Суду України своїм рішенням від 18.12.2024 № 11-р(II)/2024 визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII зі змінами.

При цьому Конституційний Суд України врахував також і те, що внаслідок застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII «уможливлена ситуація, за якої прокурор “виключається зі штатного розпису” органу прокуратури, однак зберігає статус прокурора без можливості реалізації відповідних функцій, що створює юридичну невизначеність у правовідносинах та їх юридичних наслідках, зокрема в аспекті його функціональних обов’язків та професійного майбутнього.

Значущим у цьому аспекті конституційного контролю є й те, що звільнення прокурора з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII уможливлює вплив чи тиск на незалежність прокурора у зв’язку з тим, що прокурора може бути звільнено з посади не лише внаслідок його рішень, дій або бездіяльності, а також і через ухвалення рішення щодо ліквідації чи реорганізації органу прокуратури або скорочення кількості посад прокурорів органу прокуратури».

Для виправлення цієї законодавчої помилки суд конституційної юрисдикції надав парламентарям шість місяців — саме із 18 червня 2025 року пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII утратив чинність.

Слід зазначити, що відповідно до пункту 5 частини шостої статті 126 Конституції України (у редакції статті 2016 року) схожою підставою для звільнення судді є незгода на переведення до іншого суду у разі ліквідації чи реорганізації суду, в якому суддя обіймає посаду. У Законі України «Про судоустрій та статус суддів» ця підстава унормована в статті 117, відповідно до якої відмова від переведення до іншого суду (в тому числі ухилення від виконання рішення про переведення) у разі ліквідації чи реорганізації суду, у якому суддя обіймає посаду, є підставою для звільнення судді за рішенням, ухваленим Вищою радою правосуддя.

Конституційне формулювання «незгода на переведення до іншого суду» як підстава для звільнення відповідає гарантіям незалежності судді, оскільки не передбачає «автоматичного» звільнення.

До того ж звільнити суддю за умовами цієї підстави можливо лише в разі ліквідації чи реорганізації суду, у якому суддя обіймає посаду.

Натомість редакція пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII у редакції до 23.07.2025 передбачала, окрім ліквідації та реорганізації суду, ще й додаткову умову — у разі скорочення кількості прокурорів.

Стаття 60 Закону № 1697-VII у редакції до 23.07.2025 була сформульована таким чином, що за вказаних підстав прокурор підлягав звільненню, якщо він, серед іншого, не подав заяву про переведення до іншого органу прокуратури протягом п’ятнадцяти днів.

Тобто у випадку організаційних змін у структурі органу прокуратури активні дії для залишення прокурора на посаді мав вчинити сам прокурор. При цьому управлінське рішення про такі зміни в структурі органу прокуратури не мали індивідуального характеру щодо конкретного прокурора, на чому наголосив Конституційний Суд України в рішенні від 18.12.2024 № 11-р(II)/2024.

І хоча в статті 49-2 Кодексу законів про працю України передбачено, що одночасно з попередженням про звільнення у зв’язку зі змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації, на практиці це не призводило до повного забезпечення належних гарантій захисту прокурора від ситуації, коли він міг опинитися «поза штатом».

Законодавчі новели

Законом України «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо особливостей досудового розслідування кримінальних правопорушень, пов’язаних із зникненням осіб безвісти за особливих обставин під час дії воєнного стану» від 22.07.2025 № 4555-ІХ Верховна Рада України спробувала виконати згадане Рішення Конституційного Суду України від 18.12.2024 № 11-р(II)/2024.

Перш за все пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII був виключений. Натомість додано новий пункт 9-1, згідно з яким прокурор звільняється з посади в разі «незгоди на призначення на вакантну або тимчасово вакантну посаду чи на переведення на такі посади до іншого органу прокуратури у випадках ліквідації, реорганізації, зміни структури або штатної чисельності прокурорів органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду»:

Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII

у редакції до 23.07.2025:

у редакції Закону від 22.07.2025 № 4555-ІХ:

Стаття 51. Загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді

Прокурор звільняється з посади у разі:

…

9) ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури

Стаття 51. Загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді

Прокурор звільняється з посади у разі:

…

виключено

9-1) незгоди на призначення на вакантну або тимчасово вакантну посаду чи на переведення на такі посади до іншого органу прокуратури у випадках ліквідації, реорганізації, зміни структури або штатної чисельності прокурорів органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду

Тобто нове формулювання цієї підстави для звільнення прокурорів частково повторило положення, яке сформульовано в статті 126 Конституції України як підстава для звільнення судді.

Але лише частково.

По-перше, за новою редакцією норми прокурор має не погодитися на переведення на посаду не в тому самому органі прокуратури, де він працює, а «до іншого органу прокуратури».

По-друге, окрім ліквідації чи організації органу прокуратури, додалося ще й «зміна структури або штатної чисельності прокурорів». Таке формулювання може загрожувати незалежності прокурора, оскільки є підставою для свавільного звільнення, наприклад, нелояльного прокурора.

У чому полягає саме ця загроза?

До прикладу, ухвалено рішення про ліквідацію певного структурного підрозділу (відділу); натомість створюється новий підрозділ. Якщо посаду прокурора в одному відділі скоротять, але така сама посада з аналогічними чи схожими функціональними обов’язками буде додана в іншому чи тому самому відділі, то її такому прокурору не запропонують, оскільки відповідно до вимог чинної редакції пункту 9-1 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII запропонувати призначити можуть на вакантну або тимчасово вакантну посаду чи на переведення на такі посади виключно «до іншого органу прокуратури», бо саме так виписана конструкція законодавчого припису.

При цьому може виявитися, що наявна аналогічна посада є тимчасово вакантною, в іншому органі прокуратури та в іншому регіоні України або в прокуратурі нижчого рівня.

І якщо прокурор із тих чи інших причин не надає своєї згоди на таке призначення / переведення, то він підлягає звільненню.

Таким чином, законодавець хоч і сформулював підставу звільнення по-новому, але по факту ця норма жодним чином не сприяє гарантіям незалежності прокурора. Окрім того, законодавець фактично не виконав рішення Конституційного Суду України від 18.12.2024 № 11-р(II)/2024.

Поряд із цим зазнала змін і стаття 60 Закону № 1697-VII, назва та норми якої викладені в новій редакції:

Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII

у редакції до 23.07.2025:

у редакції Закону від 22.07.2025 № 4555-ІХ:

Стаття 60. Звільнення прокурора з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури

Прокурор звільняється з посади особою, уповноваженою цим Законом приймати рішення про звільнення прокурора, за поданням відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, якщо:

1) прокурор не подав заяву про переведення до іншого органу прокуратури протягом п’ятнадцяти днів;

2) в органах прокуратури відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення;

3) прокурор неуспішно пройшов конкурс на переведення до органу прокуратури вищого рівня.

Стаття 60. Звільнення прокурора з посади у разі незгоди на призначення на вакантну або тимчасово вакантну посаду чи на переведення на такі посади до іншого органу прокуратури у випадках ліквідації, реорганізації, зміни структури або штатної чисельності прокурорів органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду

Прокурор звільняється з посади особою, уповноваженою цим Законом приймати рішення про звільнення прокурора, за поданням відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, у випадках ліквідації, реорганізації, зміни структури або штатної чисельності прокурорів органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, якщо:

1) прокурор не надав згоду на призначення на вакантну або тимчасово вакантну посаду чи переведення на такі посади до іншого органу прокуратури протягом тридцяти днів з дати повідомлення його про наявність вакантних посад;

2) прокурор неуспішно пройшов конкурс на переведення до органу прокуратури вищого рівня у разі подання ним відповідної заяви протягом тридцяти днів.

2. При розгляді питання про звільнення прокурора з підстав, зазначених у частині першій цієї статті, відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження, забезпечує дотримання гарантій особи щодо участі у засіданні та залучення представника, надання пояснень, висловлення заперечень, клопотань та відводів, отримання копії відповідного рішення. Повторна неявка прокурора на засідання, незалежно від причини, не перешкоджає розгляду питання за його відсутності.

При цьому в новій редакції статті 60 збережена гарантія, що таке звільнення можливе лише за поданням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП); виключена така підстава, як «відсутність вакантної посади, на які може бути здійснено таке переведення»; додано обов’язок КДКП забезпечити дотримання гарантій особи щодо участі в засіданні та залучення представника, надання пояснень, висловлення заперечень, клопотань і відводів, отримання копії відповідного рішення.

Прокурор, який обіймає адміністративну посаду

Ще більше загроз для конституційної гарантії незалежності прокурора містить норма статті 41 Закону України «Про прокуратуру» в редакції Закону від 22.07.2025 № 4555-ІХ:

Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII

у редакції до 23.07.2025:

у редакції Закону від 22.07.2025 № 4555-ІХ:

Стаття 41. Порядок звільнення прокурора з адміністративної посади та припинення його повноважень на цій посаді

….

Повноваження прокурора на адміністративній посаді припиняються в разі:

1) закінчення строку перебування на адміністративній посаді;

2) звільнення з посади прокурора або припинення повноважень на посаді прокурора.

….

Повноваження прокурора на адміністративній посаді припиняються в разі:

1) закінчення строку перебування на адміністративній посаді;

2) звільнення з посади прокурора або припинення повноважень на посаді прокурора;

3) ліквідації органу прокуратури, реорганізації, зміни структури або штатної чисельності прокурорів органу прокуратури щодо цієї посади.

Тобто всупереч рішенню Конституційного Суду України від 18.12.2024 № 11-р(II)/2024, який визнав неконституційною норму пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, Верховна Рада України додала як підставу припинення повноважень прокурора на адміністративній посаді «ліквідацію органу прокуратури, реорганізацію, зміну структури або штатної чисельності прокурорів органу прокуратури щодо цієї посади».

Безумовно, припинення повноважень прокурора на адміністративній посаді не тягне за собою звільнення прокурора з органу прокуратури та не припиняє його повноважень прокурора; не пізніше одного місяця такий прокурор призначається на одну з вакантних посад у цьому ж органі прокуратури або в разі відсутності вакантних посад переводиться на посаду до іншого органу прокуратури того ж або нижчого рівня за його письмовою згодою.

Проте норма закону в указаній редакції може стати інструментом для необґрунтованого позбавлення прокурора адміністративної посади з тих чи інших причин.

До прикладу, ухвалено рішення про ліквідацію посади заступника керівника структурного підрозділу в структурі та штатній чисельності цього підрозділу. Натомість вводиться нова посада заступника керівника — начальника відділу того самого структурного підрозділу. По факту аналогічна посада в тому самому або аналогічному структурному підрозділі. Проте в Законі № 1697-VII відсутня жодна норма, яка б гарантувала такому прокурору можливість бути призначеним (переведеним) на аналогічну адміністративну посаду в тому самому чи іншому органі прокуратури.

Або ж у випадку зміни структури чи штатної чисельності управління чи відділу САП повноваження керівника та його заступника такого підрозділу автоматично припиняються. І для повторного зайняття такої адміністративної посади необхідно провести новий відкритий конкурс відповідно до вимог статті 29-1 Закону № 1697-VII.

При припиненні повноважень прокурора на адміністративній посаді за вказаною підставою законом також не передбачено жодних додаткових гарантій захисту та належної правової процедури ані з боку КДКП, ані з боку Ради прокурорів України.

Такі положення чинного законодавства нівелюють гарантії незалежності будь-якого прокурора, є загрозою спробам втручання в його діяльність при ухваленні ним рішень у тій чи іншій справі.

У цій ситуації доречно зауважити, що проєкт закону № 12414 не містить жодних обґрунтувань запропонованої редакції вказаних норм; відсутні відповідні документи щодо зауважень від Головного науково-експертного управління та Головного юридичного управління саме із цього питання; на етапі підготовки та ухвалення закону не було жодної фахової та публічної дискусії.

Висновки

З огляду на вказане вище можна зробити висновок, що зміни до Закону України «Про прокуратуру», які внесені Законом № 4555-ІХ від 22.07.2025, не спрямовані на виконання рішення Конституційного Суду України від 18.12.2024 № 11-р(II)/2024; не сприяють дотриманню прав прокурорів і конституційних гарантій їх незалежності у випадку ліквідації органу прокуратури, реорганізації, зміни структури або штатної чисельності прокурорів органу прокуратури, у якій такий прокурор обіймає посаду (у тому числі й адміністративну).

Маю сподівання, що законодавець якнайшвидше розв’яже це питання на основі системної та ґрунтовної роботи в тісній співпраці з фахівцями, правниками з обов’язковим залученням представників прокурорської спільноти та органів прокурорського самоврядування.

прокурор

Схожі статті

Закон, що починався проєктом № 12414: хороший, поганий, жахливий, президентський

Що таке прокурорська незалежність і чи дійсно вона потрібна