Закон, що починався проєктом № 12414: хороший, поганий, жахливий, президентський

Поліціювання Розслідування Судовий Розгляд Інші юрисдикції Публічне обвинувачення Кримінальний закон Corrections Професійні стандарти Управління Штучний інтелект

Спецпроекти

Процесуальне інтерв'ю Custody Records JustTalk в умовах війни Пріт Барара українською

Про нас Редакційна політика Політика конфіденційності Умови передруку

Авторам

Закон, що починався проєктом № 12414: хороший, поганий, жахливий, президентський

Блискавичне ухвалення, а далі й підписання та публікація законопроєкту № 12414 може мати низку пояснень. Масштаб, гострота й строкатість напруження між усією палітрою акторів із різних гілок влади й поза ними та НАБУ/САП лише множаться. І справа може бути навіть не в тому, що роблять НАБУ/САП, а як вони це роблять. Виглядає так, що їм «повертають» їхню ж монету.

Володимир Петраковський

30 July, 2025

566

Закон, що починався проєктом № 12414: хороший, поганий, жахливий, президентський

Протести, що розпочалися після того, послужили нагадуванням для ключових політичних інституцій, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Це стрижневе положення — друге речення статті 5 Конституції.

Перше ж речення цієї статті говорить, що Україна є республікою. Res publica, тобто громадська справа — наша спільна справа, іншими словами.

Наразі нашою спільною справою є не лише відсіч ворогові, але й повернення до європейської родини. Формально це виконання вступних зобов’язань перед Європейським Союзом. Але не лише. Адже цінності республіки — права людини, демократія, верховенство права — на європейському континенті вже понад 75 років оберігає також Рада Європи, до якої Україна приєдналася рівно 30 років тому.

Закон, який був проєктом № 12414, які б мотиви за ним не стояли, не лише не схожий на продукт нашої спільної справи, він кидає їй виклик. І норми щодо НАБУ/САП не є найпроблематичнішими його рисами.

Жахливий

Закон був ухвалений, без перебільшень, у брутальний спосіб. Положення, про які мова піде далі, були просто вкинуті в текст нічим не примітного законопроєкту в день голосування в другому читанні та в цілому. Шансу для демократичного дискурсу — бодай у стінах парламенту — у цьому випадку навіть не було.

Це не вперше принципово важливі зміни у функціонуванні прокуратури «не були повністю проаналізовані на національному рівні… [та] були ухвалені без попередніх глибоких консультацій з національними зацікавленими сторонами або міжнародними експертами»^[1]. У вересні 2019 року парламент учинив схожим чином, щоб догодити тоді першому Генпрокуророві, номінованому президентом Зеленським, — Руслану Рябошапці. І попри здебільшого схвальні відгуки громадянського суспільства та менш швидкий процес ухвалення відповідного законопроєкту, реформа отримала різку критику з боку Ради Європи та її антикорупційного органу — Групи держав проти корупції (GRECO).

Тоді Комітет міністрів Ради Європи та GRECO засудили обмеження функцій самоврядних органів прокуратури на користь Генпрокурора, повноваження якого забезпечували визначальний вплив на кар’єру прокурорів^[2] протягом кількох «перехідних» років.

За кілька років до того парламент також блискавично ухвалив й опублікував закон, що дозволив Юрію Луценку, який не має правничої освіти, стати Генпрокурором. Тим законом було ліквідовано першу Раду прокурорів, а запуск Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії відтерміновано на рік. Юрія Луценка на посаді замінив уже згаданий Руслан Рябошапка.

Прокуратура — це Я, Генпрокурор

Закон, який був проєктом № 12414, є втіленням моноідеї. І ця ідея лише побіжно стосується НАБУ/САП. Головно, якщо не суцільно, вона про Генпрокурора.

Відповідно до європейських стандартів ієрархічна будова прокуратури й субординація прокурорів Генпрокуророві не є проблематичною сама собою^[3]. Ба більше, Консультативна рада європейських прокурорів «розуміє зацікавленість урядів у збереженні певного контролю над призначенням / обранням генеральних прокурорів у деяких правових системах через вирішальну роль органів прокуратури у реалізації національної політики у сфері кримінального права»^[4].

Але тут є кілька принципових але.

По-перше, Венеційська комісія та Консультативна рада європейських прокурорів наголошують, що країни мають здійснити кроки, які б деполітизували процес призначення та звільнення Генпрокурора.

Що стосується України, то Венеційська комісія ще з 1990-х років^[5] акцентує на тому, що в нас посада Генпрокурора залежна від політичних органів, які залучені в процес його призначення та звільнення. Тому комісія послідовно рекомендує^[6] вилучити з Конституції повноваження парламенту висловлювати недовіру Генпрокуророві, що має наслідком його відставку з посади, а також визначити, що призначення та звільнення Генпрокурора відбувається за згодою кваліфікованої більшості парламенту. Окрім того, буде вітатися й запровадження конкурсних елементів та участі Ради прокурорів у доборі кандидатів на посаду Генпрокурора^[7].

По-друге, Венеційська комісія та Консультативна рада європейських прокурорів наполягають, щоб взаємовідносини між різними рівнями ієрархії регулювалися чіткими, однозначними й збалансованими нормами. Положення закону мають чітко визначати обмежене коло випадків, за яких Генпрокурор та інші керівники можуть здійснювати інтервенції в кримінальні провадження^[8].

Назад до прокуратури радянського зразка

Закон про прокуратуру 2014 року (разом із КПК 2012 року) запровадив функціональну автономію прокурорів, якої не знала тодішня українська прокуратура, що з 1991 року лишалася прокуратурою радянського зразка. Це означає, що абсолютну більшість рішень у справі відтоді ухвалює прокурор, закріплений за цією справою, а не його керівники. Своєю чергою інтервенції керівників, Генпрокурора зокрема, чітко перелічені в законі, і всі вказівки керівників, здійснені поза межами тих випадків, є незаконними. Функціональна автономія прокурорів — осердя прокуратури європейського зразка.

Закон, який був проєктом № 12414, ніби й не скасовує норм, запроваджених понад декаду тому. Проте він робить їх безсилими, повністю стираючи функціональну автономію прокурорів.

Річ у тім, що Генпрокурор отримав повноваження керувати слідчими напряму, минаючи прокурора в справі. Тобто в слідчих з’являється паралельно ще один процесуальний керівник у справі — Генпрокурор. Відповідно Генпрокурор тепер може визначати курс, темп і результат будь-якого кримінального провадження, яке його лише зацікавить. І це технічно не буде втручанням у справи іншого прокурора, адже Генпрокурору не потрібно навіть знати, хто є прокурором у справі й чим він чи вона там займається. Він може напряму витребувати від слідчих матеріали кримінального провадження і давати їм вказівки від себе.

Важливо розуміти, що відповідно до рекомендацій GRECO^[9], які трансформувалися в зобов’язання України перед ЄС^[10], функціональна автономія прокурорів мала бути посилена механізмом випадкового розподілу справ серед прокурорів. Це потрібно для того, щоб ще від початку керівники прокуратури не обирали для певних справ лояльних прокурорів. З ухваленням Закону, який був проєктом № 12414, виконання цих зобов’язань втрачає сенс, адже яка різниця, хто випадково став прокурором у справі, якщо в ній завжди буде присутній й інший прокурор — Генпрокурор.

Таке суттєве посилення ролі Генпрокурора в системі прокуратури без жодних запобіжників не лише суперечить європейським стандартам, а й робить примарними шанси України виконати рішення ЄСПЛ у справі «Луценко проти України»^[11]. У цій справі ЄСПЛ дійшов висновку, що прокуратура була використана для політичних переслідувань одного з тодішніх лідерів опозиції, тому Україна має запровадити надійні запобіжники проти повторення таких випадків. Одним із таких принципових запобіжників якраз і є функціональна автономія прокурорів.

Варто згадати, що кілька років тому парламент уже намагався суттєво обмежити функціональну автономію прокурорів, проте відповідний законопроєкт отримав сильну критику експертів Ради Європи.

Самоврядність не-на-часі

На додаток до функціональної автономії прокурорів важливим елементом прокуратури європейського зразка та запобіжником проти політизації прокуратури є перехід кадрових повноважень від Генпрокурора та інших керівників прокуратур до незалежних самоврядних органів прокуратури. Завдяки Закону про прокуратуру 2014 року в Україні з’явилися Рада прокурорів і Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів. Донедавна саме ці органи — а не, як раніше, Генпрокурор та інші керівники — розв’язували всі ключові питання кар’єри прокурорів: хто стане прокурором, кого буде підвищено, а кого звільнено, у тому числі з ганебних підстав. Усі ці рішення самоврядні органи прокуратури ухвалюють за визначеними в законі змагальними процедурами.

Закон, який був проєктом № 12414, дозволяє призначати на посади прокурорів Офісу Генпрокурора та обласних прокуратур без конкурсу будь-кого, хто має повну вищу освіту. Тобто він повертає Генпрокурору та керівникам обласних прокуратур повноваження, забираючи їх у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. До того ж Закон дозволяє керівникам прокуратури користуватися тими повноваженнями в абсолютно довільний спосіб: буквально лише за їхнім бажанням і на їхній смак.

Цей крок, який є ще одним проявом повернення до практик прокуратури радянського зразка, прямо суперечить зобов’язанням України перед Радою Європи та ЄС^[12], зокрема кидає тінь на щирість України у виконанні дорожньої карти в частині посилення інституційних основ і спроможностей самоврядних органів прокуратури^[13].

Як і у випадку з фактичним скасуванням функціональної автономії прокурорів, така норма суттєво підважує шанси України нарешті виконати рішення ЄСПЛ у справі «Луценко проти України». На додаток це все разом стане на заваді успішному завершенню 4-го раунду оцінки GRECO та переходу на 5-й раунд, що було цілком досяжним цього року, а також негативно відіб’ється в цьогорічному звіті Єврокомісії щодо прогресу України в процесі приєднання.

Поганий

Закон, який був проєктом № 12414, підважив незалежність НАБУ/САП насамперед тим, що прирівняв їх до решти прокурорів та органів досудового розслідування, одночасно позбавивши всіх прокурорів функціональної автономії та підпорядкувавши органи досудового розслідування напряму Генпрокуророві.

Це проблематичний крок, головно, з двох причин: 1) як було згадано вище, функціональна автономія всіх прокурорів є осердям прокуратури європейського зразка, а її стирання повертає нас до прокуратури зразка радянського; 2) дещо сильніша автономія НАБУ/САП є частиною політичних зобов’язань України, зокрема перед ЄС.

Слід розуміти, що ані європейські, ані міжнародні стандарти щодо спеціалізованих антикорупційних інституцій не закликають до якоїсь абсолютної автономії чи заперечують внутрішню підзвітність тих же спеціалізованих прокурорів^[14]. Досі не існує взірцевого (чи близького до того) набору додаткових гарантій для спеціалізованих прокуратур^[15], уже не кажучи про органи виконавчої влади на кшталт НАБУ.

Для прикладу, у сусідніх Польщі є антикорупційне бюро, але немає антикорупційної прокуратури, до того ж Генпрокурором там є міністр юстиції — тобто політик; у Румунії нема антикорупційного бюро, але є антикорупційна прокуратура, при цьому румунська прокуратура має радше горизонтальну, а не вертикальну структуру; Молдова має модель, схожу на румунську; Словаччина минулого року ліквідувала свою антикорупційну прокуратуру, попри протест ЄС; Болгарія мала й антикорупційну прокуратуру, і антикорупційний суд, але вони були ліквідовані у 2022 році, у тому числі за наполяганням частини громадянського суспільства; Угорщина ніколи не мала ані антикорупційного бюро, ані антикорупційної прокуратури, до того ж прокуратура там сильно централізована досі.

Ба більше, Венеційська комісія Ради Європи нагадує, що потрібно уникати неузгодженості з конституційними нормами та традиціями при утворенні таких інституцій^[16]. Відповідно це означає, що підзвітність НАБУ/САП перед Генпрокурором може мати місце (але знову ж таки такі взаємовідносини повинні регулюватися чіткими, однозначними й збалансованими нормами й стосуватися обмеженого кола випадків).

Попри те, що Україна не дослухалася до тієї рекомендації ані у випадку НАБУ^[17], ні у випадку САП раніше, підхід парламенту й президента, продемонстрований минулого тижня, також не кореспондує з європейськими стандартами й демократичними практиками.

Незалежність у САП

Варто зупинитися й на обставинах, які випали з фокуса цими днями або геть не були присутні в медіадискурсі. Адже проблеми з незалежністю, зокрема функціональною автономією прокурорів САП, мають коріння і в самій САП.

Теперішнього керівника САП обрала ad hoc конкурсна комісія, більшість членів якої всупереч Конституції делегував парламент, а членкині, делеговані парламентом, стали головою та секретарем цієї комісії. Тобто його не обрала незалежна комісія. На додаток антикорупційна громадськість нещадно (і небезпідставно) критикувала той конкурс від його початку до самого завершення.

Свою каденцію теперішній керівник САП розпочав із різкої публічної критики прокурорів САП, з рішенням яких був не згоден. Після того декілька прокурорів втратило свої посади, адже їхні рішення також не сподобалися керівнику САП. В обох випадках прокурори заявили про втручання в їхню незалежність^[18]. Ще низка прокурорів втратила адміністративні посади з незрозумілих причин під час реорганізації САП на початку 2024 року.

До цього додається та обставина, що недавні зміни до Закону про прокуратуру додали керівникові САП (хто ним би не був) ще більше інструментів для підважування функціональної автономії всередині САП (детальніше див. мою попередню колонку на JustTalk).

Хороший

Єдиною позитивною рисою законопроєкту № 12414, що став Законом, була спроба звузити підстави для проникнення в житло чи інше володіння без дозволу суду (стаття 233 КПК). Спроба неідеальна, проте непогана. Адже наразі з огляду на тлумачення Об’єднаної палати Верховного Суду проникнення в житло чи інше володіння без дозволу суду є правомірним фактично в будь-якому випадку.

Примітно, що ця риса органічно вписується в обіцянки нових очільниці уряду та Генерального прокурора зменшити тиск на бізнес.

Президентський

Законопроєкт № 13533, внесений президентом, націлений скасувати все Погане й повернути НАБУ/САП у формат нормативного регулювання до Закону, який був проєктом № 12414.

Однак президентський проєкт повністю лишає все Жахливе. Усі негативні наслідки та перепони на шляху поступу України до прокуратури європейського зразка та євроінтеграції (у частині відповідності вимогам фундаментального кластера) нікуди не зникають і вже наприкінці року дадуть про себе знати щонайменше у вигляді оцінок у цілій палітрі офіційних документів Ради Європи та ЄС. На додаток він надає керівникові САП ще один інструмент тиску на прокурорів САП — регулярне поліграфічне дослідження, цінність якого науково не підтверджена, що буде проводитися підрозділом внутрішнього контролю, який перебуває в повній залежності від керівника САП.

Також він пропонує скасувати й незначне Хороше. Причиною стало те, що через поспішні інтерпретації правничої спільноти зміни до статті 233 КПК були затавровані як безперечно Погані.

Підсумок

Хоча президентський законопроєкт повертає НАБУ/САП до статус-кво, він не стає на заваді відчутному поверненню України до прокуратури радянського зразка. Моделі, яка, за словами Венеційської комісії, «віддзеркалює недемократичне минуле і не є сумісною з європейськими стандартами та цінностями Ради Європи»^[19]. Не проти цього й НАБУ/САП, які висловили підтримку президентському законопроєкту.

Особливо прикро, що це все стається напередодні листопада цього року, коли Україна відзначатиме 30-ту річницю вступу до Ради Європи.

Рада Європи лишається єдиною міжнародною організацією глобального калібру, яка виключила росію зі своїх лав. Також вона є домівкою Реєстру збитків (компонента майбутнього міжнародного компенсаційного механізму), а віднедавна й Спеціального трибуналу щодо злочину агресії проти України.

Організація була й продовжує бути найвідданішою союзницею українського суспільства в справі втілення найвищих стандартів прав людини, демократії та верховенства права від моменту відновлення незалежності в 1991 році.

Проте, схоже, Україна й українське суспільство мало цінують таку союзницю.

[1] CM/Del/Dec(2020)1377/H46-43, 1377th meeting, 4 June 2020 (DH) (written procedure), H46-43 Lutsenko (Application No. 6492/11) and Tymoshenko (Application No. 49872/11) v. Ukraine.

[2] Так само, а також Fourth evaluation round, Compliance Report, GRECO 84, § 134.

[3] Report on European Standards as regards the Independence of the Judicial System: Part II — the Prosecution Service, CDL-AD(2010)040, §§ 28, 31; Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007, §§ 92, 95; Joint Opinion on the draft Law on the Prosecution Service of the Republic of Moldova, CDL-AD(2015)005, §§ 75, 107, 108; Opinion on Act CLXIII of 2011 on the Prosecution Service and Act CLXIV of 2011 on the Status of the Prosecutor General, Prosecutors and other Prosecution Employees and the Prosecution Career of Hungary, CDL-AD(2012)008, § 32.

[4] Висновок КРЄП № 19 (2024) щодо організації діяльності органів прокуратури для забезпечення їхньої незалежності та неупередженості, § 30.

[5] Comments on the draft Constitution of Ukraine / the State prosecution, CDL(1996)014-e; Opinion on the present law and on the draft law of Ukraine on the Public Prosecutor’s Office, CDL(2001)128-e, § 7; Opinion on the Draft Law amending the Law of Ukraine on the Office of the Public Prosecutor, CDL-AD(2004)038-e, § 22.

[6] Opinion on the Draft law amending the Constitution of Ukraine, CDL-AD(2014)037, §§ 42–47; Preliminary Opinion on the proposed constitutional amendments regarding the judiciary of Ukraine, CDL-PI(2015)016-e, §§ 12, 41–43, 55; Opinion on the Proposed Amendments to the Constitution of Ukraine regarding the Judiciary as approved by the Constitutional Commission, CDL-AD(2015)027, §§ 22, 40.

[7] Висновок КРЄП № 19 (2024) щодо організації діяльності органів прокуратури для забезпечення їхньої незалежності та неупередженості, §§ 30, 34–39, 42, 47–48.

[8] CCPE Opinion No.9 (2014) on European norms and principles concerning prosecutors, Rome Charter, Art. XIV; Opinion on the draft law on the Public Prosecutors’ service of Moldova, CDL-AD(2008)019, §§ 16, 19; Interim Opinion on the Draft Law on the State Prosecution Office of Montenegro, CDL-AD(2014)042, §§ 34, 108; Poland — Opinion on the Act on the Public Prosecutor’s office, CDL-AD(2017)028, § 58.

[9] Fourth evaluation round, Evaluation Report, GRECO 76, § 231.

[10] Дорожня карта з питань верховенства права, рядок 1 пункту д) підрозділу 1.2 розділу І, сторінка 15.

[11] Lutsenko v. Ukraine, Status of Execution.

[12] Ukraine 2023 Report, pp. 5, 23–25; Ukraine 2024 Report, pp. 28–31.

[13] Дорожня карта з питань верховенства права, рядок 2 пункту в) підрозділу 1.1 розділу І, рядок сторінка 7; рядок 2 пункту г) підрозділу 1.1 розділу І, рядок сторінка 13.

[14] Final Opinion on the revised draft Law on special public Prosecutor’s office of Montenegro, CDL-AD(2015)002-e, § 30; Explanatory Report to the Criminal Law Convention on Corruption, § 99; Technical Guide to the United Nations Convention Against Corruption, pp. 113–116.

[15] OECD (2020), The Independence of Prosecutors in Eastern Europe, Central Asia and Asia Pacific, p. 194.

[16] Final Opinion on the revised draft Law on special public Prosecutor’s office of Montenegro, adopted by the Venice Commission, 20–21 March 2015, CDL-AD(2015)002-e, §§ 14, 17.

[17] Рішення Конституційного Суду України № 9-р/2020 від 28.08.2020 та № 11-р/2020 від 16.09.2020.

[18] Рішення Ради прокурорів № 3 від 05.09.2023 та № 4 від 06.09.2023.

[19] Звіт Венеційської комісії «Європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина ІІ — Служба обвинувачення», § 81.

прокурор справедливість обшук корисне

Схожі статті

Що таке прокурорська незалежність і чи дійсно вона потрібна

Межі винятків: обшуки без судових рішень як випробування добросовісності